La incorporacion de las ideas al analisis de politicas publicas en el marco de las coaliciones promotoras.
| Autor | Martinón Quintero, Ruth |
Getting Ideas Into Public-Policy Analysis in Advocacy Coalition Framework
En este trabajo realizamos una presentación analítica del marco de las coaliciones promotoras resaltando su especial significación en la introducción, de un modo sistemático y operativo, de las ideas en el análisis de las políticas públicas. Para ello, después de realizar una exposición de las líneas básicas del marco teórico, nos detenemos en los conceptos de sistemas de creencias y aprendizaje, que son los que sirven, principalmente, al propósito de investigar el papel de las ideas en el cambio de las políticas. Por último, resumimos los resultados de un caso de aplicación empírica de este marco teórico a título de ejemplo.
EL MARCO (2) DE LAS COALICIONES PROMOTORAS
El marco de las coaliciones promotoras, ideado originalmente por Paul A. Sabatier en la segunda mitad de los años ochenta, fue posteriormente desarrollado junto a Hank C. Jenkins-Smith y perfeccionado gracias a las múltiples aplicaciones empíricas realizadas por otros tantos investigadores. Se trata de un modelo que busca explicar cómo se produce el cambio en las políticas públicas y que se centra, de modo especial, en el papel que pueden jugar en el mismo las ideas: los aspectos cognitivos, los valores, las creencias, el aprendizaje, etcétera.
Este especial cuidado con los aspectos que van más allá de las relaciones de poder o los conflictos de intereses, sitúa al marco de las coaliciones promotoras entre el grupo de trabajos de políticas públicas más recientes y prometedores. (3) Ante la pregunta de por qué cambian las políticas, han surgido autores que defienden que las ideas, los valores, la argumentación ... acaparan un espacio muy importante de la respuesta. Porque lo que es interesante para el teórico de las políticas públicas ya no es, simplemente, que las ideas existan, sino si juegan un papel independiente en el proceso de las políticas (John, 2000). Las aproximaciones de políticas públicas que siguen esta línea, se plantean hasta qué punto las ideas que los actores traen a la esfera política son la razón del cambio de la política o de su estabilidad. Ciertamente, no es extraño que además subyazca el deseo de creer que la razón por la cual hay determinadas políticas es porque la gente cree que existe un curso de acción acertado e intenta influir en los decisores políticos sobre la base del mismo.
Precisamente, en este aspecto, consideramos que el marco de las coaliciones promotoras es más valioso e interesante en la medida que muestra un mayor respeto y seguimiento de los requisitos del trabajo científico. De modo que junto a un tratamiento detenido, sistemático y exhaustivo de lo que, en general, se ha denominado el mundo de las ideas (que aquí se concretan, básicamente, en los conceptos de sistema de creencias y aprendizaje), proporciona una metodología que permite contrastar empíricamente el papel que realmente juegan. Es decir, su valor añadido se manifiesta en que plantea la pregunta de una forma clara y contrastable, de modo que aunque exista una atención especial hacia estas cuestiones, permite, finalmente, afirmar y reconocer que el papel jugado por los elementos cognitivos, aunque puede ser importante en los cambios de los aspectos más instrumentales de una política, no es en absoluto suficiente respecto a cambios mayores.
Hay que tener en cuenta, sin embargo, que no es ésta la única aportación valiosa de este modelo. El marco de las coaliciones promotoras es importante para el análisis de políticas públicas, en particular, y para la ciencia política en general, porque nos ofrece un marco teórico eficaz para avanzar en la comprensión de la complejidad de los procesos de políticas públicas. Esto es, el tratamiento dado a las ideas se inserta en un marco teórico que aspira a explicar el proceso de las políticas públicas en su totalidad. (4) Antes de adentrarnos en los aspectos del modelo que están más directamente vinculados con el mundo de las ideas, haremos una exposición general del mismo.
El marco de las coaliciones promotoras parte de unas premisas: a) que el estudio del cambio ha de realizarse a lo largo de al menos una década; (5) b) la consideración de los subsistemas de políticas como unidad de análisis, que además serán de naturaleza intergubernamental e incluirán una amplia variedad de actores; (6) c) la conceptualización de las políticas públicas como sistema de creencias, término que explicamos más adelante.
Este último aspecto es fundamental, pues es el instrumento a través del cual el marco de las coaliciones promotoras incorpora las ideas al análisis de las políticas.
Se basa en la idea de que las personas se involucran en política, al menos en parte, para trasladar sus sistemas de creencias a la política pública, y permite, como veremos, detectar con precisión el cambio.
El objeto de estudio o variable dependiente es el cambio en las políticas públicas. Es importante precisar que desde el marco de las coaliciones promotoras no se hace una equiparación entre cambio y cualquier producto o impacto, de modo que no hubiese distinción más que de grado entre cambio y estabilidad. Hay cambio si se producen transformaciones en el sistema de creencias que estamos considerando que es la política pública. Más concretamente, hablaremos de cambio mayor cuando afecte a los aspectos nucleares de la política, y menor cuando se dé entre los aspectos secundarios.
Dos son las hipótesis que el enfoque de las coaliciones promotoras considera respecto al cambio en las políticas: la primera afirma que los atributos del núcleo de la política de un programa gubernamental en una jurisdicción específica, no serán significativamente revisados mientras la coalición promotora que inició el programa permanezca en el poder en esa jurisdicción, excepto cuando el cambio es impuesto por una jurisdicción jerárquicamente superior. La segunda hipótesis establece que las perturbaciones significativas externas al subsistema (por ejemplo, cambios en las condiciones socioeconómicas, en la opinión pública, en las coaliciones de gobierno del sistema total, o en los productos de las políticas de otros subsistemas) son causa necesaria, pero no suficiente del cambio en los atributos del núcleo de una política de un programa de acción gubernamental.
Para explicar el cambio en las políticas públicas, el marco de las coaliciones promotoras centra la atención en dos tipos de procesos: primero, cómo las coaliciones de dentro del subsistema intentan trasladar los aspectos del núcleo de la política y los aspectos secundarios de sus sistemas de creencias a los programas gubernamentales, a través de incrementar sus recursos y del aprendizaje orientado a las políticas; y, segundo, cómo las perturbaciones externas, del sistema global, afectan a los recursos y constricciones de los actores del subsistema (véase figura 1, p. 293).
El marco de las coaliciones promotoras, por tanto, está considerando que para analizar el cambio en las políticas es fundamental distinguir el subsistema de la política (definido por los actores que provienen de una variedad de organizaciones públicas y privadas, y que están implicados activamente en un problema o cuestión de política tal como el control de la contaminación, la salud mental o el transporte de superficie) del sistema político global (que equivaldría al sistema político en el que se inserta el subsistema de la política en cuestión), además de diferenciar los factores estables de los dinámicos. De este modo, se considera que el cambio en las políticas puede ser función de tres variables: los parámetros relativamente estables del sistema (atributos básicos del área del problema o del producto; distribución básica de los recursos naturales; valores socioculturales fundamentales y estructura social; estructura básica constitucional, reglas); los elementos externos de carácter dinámico (cambios socio-económicos mayores, tales como deslocalizaciones económicas o el surgimiento de movimientos sociales; cambios en la opinión pública, particularmente de cara a las prioridades de gasto del gobierno y la seriedad relativa de diversos problemas; cambios en las coaliciones de gobierno del sistema; y, decisiones e impactos de políticas de otros subsistemas); y la propia dinámica interna del subsistema. Nos ocuparemos, de modo más detenido, de éste último conjunto de factores, en los que se concentra, principalmente, el papel dado a las ideas, y en el que el modelo sitúa su mayor interés, ha recibido el mayor número de críticas, y más se ha modificado en función de éstas y de la evidencia empírica.
Antes, es importante precisar el argumento básico del modelo. El cambio en las políticas públicas no es resultado, simplemente, de la competición entre diversos intereses, de modo que los recursos financieros y las normas institucionales sean los únicos factores fundamentales a tener en cuenta. El aprendizaje orientado a las políticas, dentro y entre coaliciones, es un aspecto importante del cambio en las políticas. En concreto, este aprendizaje con frecuencia puede alterar aspectos secundarios del sistema de creencias de la coalición. Sin embargo, los cambios en los aspectos nucleares de una política son, generalmente, resultado de perturbaciones en factores no cognitivos externos al subsistema, tales como las condiciones macroeconómicas o el ascenso de una nueva coalición gobernante en el sistema. Porque plasmar los sistemas de creencias en las políticas públicas requiere recursos y oportunidades, y éstos dependen, principalmente, de las alteraciones de los parámetros sistémicos no cognitivos.
Es necesario precisar que las perturbaciones externas son necesarias pero no suficientes para que los cambios mayores se produzcan. La idea básica es que tales perturbaciones son una oportunidad (7) para dichos cambios, pero los mismos no se producirán si la oportunidad no es hábilmente explotada por los proponentes del cambio, es decir, la hasta ahora coalición...
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