Los impactos ambientales de las politicas publicas en los manglares de Chiapas, Mexico: Una consecuencia de la falta de integracion de la politica ambiental/The Impacts of Public Policies on Mangroves in Chiapas, Mexico: A Consequence of Lacking Environmental Policy integration.
| Autor | Brenner, Ludger |
INTRODUCCIÓN
Muchas políticas públicas (pp) tienen efectos ambientales considerables en los ecosistemas de México y otros países; algunas, incluso siguen subvencionando el deterioro ambiental (Alonso-pérez et al., 2003; Jordan y Lenschow, 2010; Lafferty y Hovden, 2003; Nunan et al., 2012; páez-üsuna, 2001). Además, diversas políticas sectoriales no coordinadas también están mermando la eficacia de las medidas tomadas para conservar el medio ambiental (Fernández vázquez, 2014).
En consecuencia, la complejidad y transversalidad de los problemas ambientales actuales demandan urgentemente una integración de la política ambiental (IPA), como lo destaca el Informe Brundtland de 1987; hace ya casi tres décadas, es preciso un rediseño de las políticas públicas. De acuerdo con Fernández Vázquez (2014: 468), se entiende IPA (o pp integradas) como "el principio por medio del cual las entidades estatales 'no dedicadas al medio ambiente' ajustan sus políticas cuando éstas están dañando el medio ambiente". En el mismo orden de ideas, la IPA debería ser una medida para "organizar las políticas pertenecientes a entidades sectorizadas para atacar problemas ambientales, que son, por naturaleza, transversales" (Jacob y Volkery, 2004, citado en Fernández Vázquez, 2014: 468). A pesar del reconocimiento retórico muy amplio después de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo en 1992, varios estudios (Nilsson y Persson, 2003; Volkery et al., 2006) indican que la IPA sigue siendo una tarea pendiente.
Asimismo, aún persiste un desconocimiento en cuanto a las consecuencias ambientales concretas de las políticas públicas no integradas. Además, no se conocen las dimensiones espaciales de dichos impactos. No obstante, resulta indispensable poner en evidencia ambos aspectos, puesto que sería imposible diseñar e implementar una IPA eficaz sin contar con esta información.
Para comprender las múltiples y complejas consecuencias de las políticas públicas y evidenciar la necesidad de una IPA debidamente implementada, me centraré, a manera de ejemplo, en los impactos ambientales que causaron el fomento agrario (en particular la promoción del cultivo de la palma africana) y las obras públicas emprendidas para mejorar la infraestructura hidráulica en los manglares ubicados en la costa chiapaneca. Cabe resaltar que se trata de un ecosistema de suma importancia ecológica que presta una serie de servicios ambientales esenciales a nivel regional. En este contexto, se parte de una noción descriptiva, analizando las políticas públicas "desde el sujeto" (Graglia, 2012: 20), con la finalidad de identificar las actividades del Estado mexicano; diseñadas e implementadas para fomentar la agricultura tecnificada en la planicie costera del estado de Chiapas, así como mejorar la infraestructura hidráulica de los cauces de los ríos en las faldas de la Sierra Madre del Sur, ubicada en esa misma entidad. por otra parte, desde una noción más bien prescriptiva, se evalúan los resultados socioambientales de las políticas públicas, preguntando a los involucrados por los efectos ambientales de las actividades promovidas por diferentes actores gubernamentales. En este contexto, se pone énfasis particular en la escasa integración del fomento agrario y la realización de extensas obras hidráulicas en las políticas públicas de conservación ambiental.
De esa manera, se trata de determinar el "precio ambiental" provocado por una IPA deficiente y mostrar cómo y hasta qué punto las políticas públicas de conservación fueron afectadas por las actividades de otras instituciones gubernamentales.
De acuerdo con lo anterior, los objetivos de este trabajo son: a) presentar, con base en el ejemplo de un estudio realizado en una de las zonas más importantes de manglares de México (La Encrucijada), una metodología para identificar adecuadamente las causas y efectos ambientales de las políticas públicas, así como evidenciar los factores y circunstancias que dieron origen a la implementación de dichas políticas; b) georreferenciar los efectos ambientales de las políticas públicas identificados; c) indagar sobre los factores que obstaculizan una IPA más eficaz y, finalmente, d) reflexionar sobre las posibilidades de una mejor integración de la investigación cualitativa generada por las ciencias sociales con los estudios del análisis espacial y de la percepción remota; con el afán de analizar las consecuencias ambientales de la políticas públicas desde una perspectiva más amplia y compleja.
Como primer paso se presenta, de manera resumida, el concepto de la IPA y sus modalidades, así como los principales obstáculos que dificultan su implementación. Después, se explica la metodología aplicada para obtener la información cualitativa para determinar, con base en entrevistas semiestructuradas con expertos, tanto la causalidad como las causas inmediatas de los impactos ambientales de las políticas públicas en los manglares. A continuación se explica la técnica del mapeo participativo para georreferenciar los efectos de las políticas públicas, tal como fueron identificados por los expertos entrevistados. Después de una breve descripción de las características geográficas y socioeconómicas de la zona de estudio, se presentan y se discuten los resultados cualitativos y cartográficos del trabajo de campo realizado en los meses de mayo y junio de 2013. Finalmente, se planean varias propuestas para proporcionar una dimensión explícitamente espacial a la investigación cualitativa en las ciencias sociales sobre los impactos que tienen las políticas públicas en los manglares.
INTEGRACIÓN DE LA POLÍTICA AMBIENTAL: ÜN REQUISITO PARA LA CONSERVACIÓN DE LOS MANGLARES
En principio, se puede implementar la IPA de manera "horizontal" o "vertical": como mencionan varios autores (Jacob y Volkery, 2004; Lafferty y Hovden, 2003), la integración horizontal se lleva a cabo mediante una institución central (generalmente la secretaría o ministerio de medio ambiente) que desarrolla estrategias de integración para todas las demás instituciones gubernamentales cuyas políticas podrían tener un impacto en el medio ambiente. En este caso, la eficacia de la integración depende, en buena media, de la influencia política de la institución responsable de la IPA. En cambio, en el caso de una integración vertical, se permite que las respectivas instituciones definan de manera individual las estrategias y medidas para incorporar objetivos ambientales en el portafolio de sus políticas sectoriales. Los resultados de esta forma de IPA dependen, ante todo, de la voluntad política de los funcionarios de cada institución, así como de la existencia de planes de acción e indicadores adecuados (para más detalles véase Lafferty y Hovden, 2003).
Sin embargo, en la práctica, frecuentemente se aplica una "mezcla" de ambas estrategias. Como señala Fernández Vázquez (2014), en el caso mexicano se aplican (a partir del sexenio del presidente Felipe Calderón Hinojosa, 2006-2012) algunos instrumentos que corresponden a una IPA horizontal, (1) como por ejemplo la responsabilidad de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) de coordinar las políticas públicas federales con posibles impactos ambientales, con la finalidad de mitigarlos. Otro ejemplo de instrumento de integración horizontal es la creación de órganos transversales e interdepartamentales, en algunos casos con la participación de instrucciones de los tres órdenes de gobierno. Al mismo tiempo, Fernández Vázquez también identifica instrumentos relacionados con la integración vertical, como por ejemplo la práctica de solicitar la asesoría de la Semarnat en la evaluación de los programas de fomento agropecuario. No obstante, tanto la integración horizontal como la vertical se enfrentan a dos obstáculos principales: por un lado, la tradicional organización sectorial de los gobiernos federal y estatales tiene como consecuencia que las políticas de fomento agrario y de infraestructura hidráulica sigan teniendo objetivos, funciones y programas específicos que no toman en consideración posibles consecuencias ambientales. Como destaca Fernández Vázquez (2014: 489-490) las "dependencias actúan con perspectivas estrechas para producir 'externalidades' para otras dependencias". Por otra parte, debido al carácter no mandatorio de los instrumentos de integración, el éxito de la IPA sigue dependiendo de la voluntad política de implementarla; es decir, la disposición de los altos funcionarios públicos de las respectivas dependencias resulta crucial, puesto que resulta difícil diseñar e implementar una IPA en contra de la voluntad de los tomadores de decisiones (Fernández Vázquez, 2014, passim).
Como se demostrará más adelante, el deterioro de los manglares en la costa de Chiapas es, en buena medida, consecuencia de una IPA inexistente. Es decir, el diseño y la implementación de las políticas públicas para fomentar el desarrollo económico regional tienen una serie de efectos ambientales en los ecosistemas costeros de México, siendo los manglares una de las especies más afectadas (Conabio, 2013). En este contexto, destacan los estímulos económicos otorgados por múltiples instituciones federales y estatales para promover actividades económicas como la agricultura; lo cual ha impulsado un proceso acelerado de cambio de uso de suelo, convirtiendo extensos humedales costeros en campos de cultivo (Conabio, 2008, 2009, 2013). Además, varias instituciones federales y estatales financiaron la construcción de infraestructura vial e hidráulica en zonas antaño poco desarrolladas, modificando los flujos hídricos naturales y afectando grandes extensiones de manglares en México (Conafor, 2007; Zaldívar Jiménez et al., 2010). Cabe destacar que la gran mayoría de las políticas públicas investigadas en este trabajo se implementaron antes de los primeros intentos de establecer una IPA en México durante el sexenio del presidente Felipe Calderón Hinojosa. No...
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