Hacia un sistema penal garantista para niñ@s y adolescentes en México

El análisis de las políticas destinadas a tratar los asuntos relacionados con los jóvenes delincuentes reconoce, en términos generales, los problemas derivados de una concepción según la cual, l@s niñ@s y l@s adolescentes han sido vistos como personas incompletas, es decir, como hombres y mujeres que, estando aún en desarrollo, no logran el estatus de adultos. En el transcurso del siglo, esta concepción, ejemplificada en la terminología que decidió identificar a estas personas como "menores", fue dando paso a un debate en el que el reconocimiento de que tanto l@s niñ@s como l@s adolescentes son seres humanos completos, redundó en una lucha por su lugar como sujetos de derechos. Natural- mente, el que la justicia penal de niñ@s y adolescentes esté en el centro de este debate, ha implicado un paulatino desplazamiento hacia un modelo de justicia que, contrariamente a lo que plantearan las corrientes dominantes de mediados del siglo XX, aproximan la justicia juvenil al ámbito del derecho penal (García Méndez, 1991). A diferencia de la ideología tutelar que terminó por extraer del derecho penal a los menores (Solís Quiroga, 1983), Page 58 la doctrina de la protección integral del niño, emanada de los instrumentos internacionales de protección de derechos de la infancia y de la adolescencia, se ha percatado de que una actitud tal no tiene sentido cuando se concibe al derecho penal como el límite a la potestad punitiva del estado, aún si ésta se oculta detrás de un rostro de humanismo y cientificismo que como en el caso de las ideologías tutelares, en realidad demuestra que el proteccionismo puede ser sumamente autoritario (Rivera, 2000).

Desafortunadamente, el camino hacia el reconocimiento pleno de los derechos de l@s niñ@s y adolescentes que tienen conflictos con las leyes penales en México, tropieza todavía con una celosa actitud que se niega a reconocer que se les puede dejar de tratar como objeto de tutela.¹ Aún cuando una decena de entidades en el país ha optado por un régimen procesal, considerablemente alejado todavía del ideal del garantismo, el estado actual de la totalidad de las leyes que en México existe en torno a la delincuencia de jóvenes, refleja una realidad en la que la ideología tutelar, con la cascada de violaciones legales de derechos humanos que conlleva, sigue siendo predominante (Cruz y González-Placencia, 1995).

El 29 de mayo del 2000 fue aprobada la Ley para la protección de los derechos de Niñ@s y Adolescentes, ordenamiento que notoriamente implica un giro Page 59 sustancial respecto de la manera en la que tradicionalmente se ha enfrentado la problemática de las personas menores de 18 años en el país. Se trata en efecto del más reciente, el más comprehensivo y el más avanzado entre los instrumentos legales destinados a niñ@s y jóvenes en México y por esta razón constituye el punto de partida del presente análisis.

En términos generales, el avance más importante respecto de normas anteriores, lo representa el cambio en el punto de vista desde el cual se aborda el tema, que en atención a lo dispuesto en la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, tiene como finalidad la protección de los derechos de la infancia y la adolescencia, a través de la enunciación expresa de tales derechos, de la determinación de los sujetos responsables de su tutela y de las sanciones aplicables en caso de violación de lo dispuesto en la propia ley.

De acuerdo con la Convención, la ley se sustenta en el respeto de los principios rectores del interés superior de la infancia, de la no discriminación, de igualdad, de la vida en familia, de protección contra la violencia, de corresponsabilidad de la familia, el estado y la sociedad, y de la tutela plena de los derechos y garantías de niñ@s y jóvenes. En ese sentido, presenta, en concordancia con la doctrina de la protección integral del niñ@ y del adolescente de la Organización de las Naciones Unidas, una visión comprehensiva de sus derechos, en la que se sistematizan, en un solo ordenamiento, las medidas de protección tendentes a garantizar el pleno respeto de los mismos en las áreas del derecho a la vida, a la no discriminación, a vivir en condiciones de bienestar y a un sano desarrollo psicofísico, a ser protegido en su integridad, en su libertad y contra el maltrato y el abuso sexual, del derecho a la identidad, a vivir en familia, a la salud, a la educación, al descanso y al juego, de los derechos de participación y de quienes viven con discapacidades, de los límites frente a los medios de comunicación masiva y en torno al derecho al debido proceso en caso de infracción a la ley penal.

Como puede desprenderse de la sistemática propia de la ley, se trata del establecimiento de un sistema de derechos que fija como límite a cualquier intervención que provenga del mundo de los adultos, la protección irrestricta de l@s niñ@s y adolescentes, con lo cual se afirma un importante y decisivo paso en el reconocimiento de los jóvenes como sujetos de derechos y no, como tradicionalmente se los había visto, sólo como objetos de tutela. Page 60

En el ámbito del derecho al debido proceso, la ley plantea como ejes de un incipiente sistema de justicia penal para adolescentes, los siguientes:

- la determinación de los límites a la edad mínima (12 años cumplidos) y máxima (18 años por cumplir) de sujeción a sanciones por la violación de leyes penales de adultos,

- la protección respecto de torturas u otros tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes y respecto de la privación ilegal de la libertad,

- el principio de subsidiariedad de las sanciones privativas de la libertad,

- el trato diferenciado respecto de los adultos,

- la necesidad de autoridades especializadas en materia de adolescentes infractores de las leyes penales

- el principio de proporcionalidad de las sanciones

- el derecho a la asistencia jurídica y de otra índole necesaria

- el derecho a la presencia de los padres, familiares, tutores, custodios o de quienes sean responsables de sus cuidados

- el respeto a sus derechos humanos y a su dignidad en caso de privación legal de la libertad

- el derecho al contacto permanente con la familia

- el principio de culpabilidad

- el respeto de las garantías procesales reconocidas en la constitución política mexicana, en especial de las siguientes: presunción de inocencia (no prevista en la Constitución, por cierto), celeridad, defensa, no obligación al careo judicial o ministerial, contradicción y oralidad del procedimiento.

Como puede apreciarse, la ley es en sí misma evidencia de la orientación que respecto del tema ha asumido formalmente el estado mexicano en la última década hacia el pleno reconocimiento de l@s niñ@s y adolescentes como sujetos de derechos. Sin embargo, muy a pesar de los avances que estos ejes plantean para la justicia penal de adolescentes, la ley presenta problemas que comprometen seriamente su cabal cumplimiento. Tales problemas se derivan fundamentalmente de la indeterminación ideológica respecto de la doctrina penal que subyace a la Page 61 ley, la cual redunda en violaciones legales de derechos humanos de l@s adolescentes que se ven en conflicto con la ley penal.

Como se sabe, la historia de la ideología penal en materia de jóvenes se teje en México desde el correccionalismo decimonónico, hacia el llamado garantismo en los años noventa, pasando por la decisiva influencia que el tutelarismo ha tenido -y sigue teniendo- desde la década de los setenta del siglo XX (Tenorio, 1996). En términos generales esa historia no es otra que la señalada por las apreciaciones que el estado mexicano ha tenido respecto de las causas y de las consecuencias de los delitos cometidos por personas que no han cumplido aún la mayoría de edad. En el marco de la ideología que respecto de la infancia se fuera generando a lo largo de la modernidad, la situación de l@s niñ@s y de los jóvenes fue concebida como una condición de "minoridad". Tanto en el ámbito del correccionalismo, como del tutelarismo, esa "minoridad" condicionó el trato que el estado mexicano les dio a quienes, vistos entonces como "menores", cometían actos que en el caso de los adultos eran considerados delitos.

Para el correccionalismo se trataba de actos de rebeldía propios de un "sujeto" incompleto no sólo biológica, sino moral y socialmente hablando, susceptible en efecto de ser corregido mediante un castigo cuya finalidad era precisamente, el aprendizaje de las normas de moralidad social fijadas por el mundo de los adultos.

Para el tutelarismo, en una visión mucho más aventurada, la condición de minoridad fue concebida como un defecto en la adaptación social del niño y el adolescente a la vida adulta, como un problema de inmadurez biológica y psicológica respecto de los estándares de la biología y de la psicología de los mayores de edad.

Naturalmente, la visión tutelar fue el reflejo de la adopción, en el sistema penal de adultos, de una concepción tecnificada del castigo, en la que el principio de responsabilidad penal resultó seriamente minado por la presunción de peligrosidad de los delincuentes. Si la responsabilidad en el adulto depende en mayor o menor grado de su peligrosidad, en el caso de quienes, desde esta perspectiva, no han logrado el grado de adaptación necesario para vivir en sociedad, la responsabilidad no es una exigencia. De hecho, la reforma en el sistema de "justicia de menores" de los años setenta en México, decidió la exclusión total de niñ@s y jóvenes menores de 18 años de edad del ámbito del derecho penal, Page 62 creando para ellos un sistema de tutela basado en los supuestos de la "inimputabilidad" y del "estado de peligro". A pesar de la intención humanista y decididamente proteccionista de esta reforma, desafortunadamente, ambos supuestos implicaron consecuencias adversas para sus destinatarios: el primero de estos supuestos, el de la "inimputabilidad", implicó de hecho la exclusión de los jóvenes respecto del sistema de garantías penales y procesales vigente para los adultos; el segundo, el del "estado de peligro", materializó un deber de intervención para el estado que significó a su vez:

1. la pérdida de los límites entre el deber de asistencia y la intervención con carácter punitivo, de modo que cualquier persona de menos de 18 años que, aún sin haber cometido conductas delictivas, se encontrara en "estado de peligro" (abandono, desprotección) por el simple hecho de estarlo o por que dicho estado fuese consecuencia de la comisión de infracciones a bandos y reglamentos gubernativos, se convertía en objeto de tutela obligatoria del estado, con las consecuencias a todas luces autoritarias que ello conlleva, no sólo en términos de la privación de facto de la libertad de quienes así eran considerados, sino en términos de la indiferenciación respecto de quienes sí cometían delitos.

2. la implantación de un sistema de atención importado del modelo de asistencia médica, concebido alrededor de un tratamiento destinado a la "adaptación social del menor", el cual supone, naturalmente, una evaluación sobre las condiciones biológicas y psicológicas de la persona y no un juicio sobre el acto cometido, de modo que, siendo la conducta en si misma irrelevante, el tratamiento queda centrado en la personalidad de quien fuera objeto de la entonces Ley para el tratamiento de menores infractores.

Como puede desprenderse de la concepción tutelar, las garantías penales y procesales quedan absolutamente minadas en la medida en la que se crea en los hechos un sistema de castigo sobre el cual no se tiene ninguna posibilidad de defensa, eufemísticamente oculto detrás de las categorías de "adaptación social", "tratamiento", "diagnóstico" y "medidas de seguridad".

Si bien es cierto que el reconocimiento explícito del derecho al debido proceso para l@s adolescentes que se ven en conflicto con las leyes penales refuerza el camino hacia el garantismo en esta materia, también lo es que, tal como están redactados los incisos E), F) y G) del artículo 45 de la ley de 2000, Page 63 ahondan la confusión ya existente en las leyes relativas a jóvenes delincuentes, entre un modelo de orientación tutelar y la concepción plenamente garantista que se deriva del espíritu de la Convención y del sistema de instrumentos internacionales para la protección de los derechos de estos jóvenes. De hecho, el uso de terminología propia del modelo tutelar, concretamente de los conceptos "tratamiento", "reintegración" y "adaptación social" parecen responder más bien a la necesidad de adecuar la nueva ley a la normativa específica que en materia de jóvenes infractores de la ley penal existe y no a la de impulsar una reforma que habría sido definitiva en la implantación de un modelo plenamente garantista. Dada la indeterminación doctrinal apuntada, problemas específicos quedan sin resolver y de hecho, prácticas notoriamente violatorias de las garantías de l@s adolescentes infractores están en riesgo de quedar intactas.

Un análisis pormenorizado de los problemas que se derivan de esta indeterminación ideológica no es objetivo de este documento; por lo demás, dicha problemática ha sido profusamente documentada en la literatura especializada en torno al tema (Carranza y Maxeira, 1995; Sánchez Sandoval y González Vidaurri, 1995; Bernuz, 1998; Moron- do, 1998; Rangugni, 1998; Varona, 1998; Bergalli, 2000; Zino, 2000; Bodelon, 2000; Magaña, 2000) sin embargo, con la finalidad de exponer las razones que dan lugar a estos problemas se mencionan a continuación algunos de los más relevantes. Vale anotar, por supuesto, que dado el carácter nacional que tiene la ley de mayo del 2000, el sentido atribuible a los términos antes referidos viene dado por las normas específicas que en cada estado y en el Distrito Federal se ocupan de la materia. En el ámbito federal y en el de la capital de la República, la norma atendible es la Ley para el Tratamiento de menores infractores aprobada en 1991 en la que puede apreciarse sin lugar a ninguna duda, una posición ecléctica entre un garantismo muy acotado y el tradicional tutelarismo.

En el marco de las inconsistencias, irreconciliables por cierto, entre ambos modelos (Ferrajoli, 1995), la consecuencia más lamentable se desprende del hecho de que, a pesar de la orientación garantista de la ley de 2000, en la ley de 1991 el reconocimiento de las garantías procesales para los jóvenes que son objeto de dicho ordenamiento resulta por completo accesoria y en todo caso, subordinada a la concepción de derecho de autor Page 64 que atraviesa la ideología de dicha norma. La noción de tratamiento supone un diagnóstico que tiene lugar, no alrededor de la conducta cometida, sino en torno a la personalidad de quien la cometió; el resultado del diagnóstico inspira la decisión de quien, bajo la figura del Consejero, funge como juez en el proceso, de modo que se materializa el juicio sobre el autor. Esta práctica se refuerza en tanto que ni la duración ni el carácter de las medidas impuesta, corresponden con la gravedad de los hechos atribuidos, sino con el éxito verificado en el tratamiento.

En tanto que el supuesto de esa concepción parte de un modelo según el cual la delincuencia es el resultado de defectos en la adaptación del niño a la sociedad, el fin atribuido al sistema es el de lograr su adaptación mediante un tratamiento establecido con base en un diagnóstico que corre a cargo del llamado Comité Técnico Interdisciplinario, razón por la cual no existen sanciones determinadas. La indefensión de la que resulta sujeto el joven que se ve involucrado en un conflicto con la ley penal es notoria porque la determinación de la sanción y la evaluación sobre su eventual continuación depende, no del ilícito cometido, sino del resultado de las evaluaciones sucesivas que periódicamente realiza sobre su personalidad el Comité Técnico. Como puede apreciarse, el verdadero juicio es el elaborado por los técnicos quienes, hay que insistir, no valoran los hechos, sino a la persona, de modo que teóricamente es posible, por ejemplo, que un adolescente que comete homicidio obtenga antes la libertad que uno que simplemente robó, si de acuerdo con el Comité Técnico, la constelación biopsicosocial del primero es más favorable que la del segundo.

El núcleo del procedimiento que se sigue a los menores infractores vulnera de entrada dos de las garantías protegidas por la ley de 2000, y desde luego, por la Convención y otras normas internacionales: se trata de los principios de proporcionalidad y de culpabilidad. En el primer caso, queda claro que, en esas circunstancias, fijar límites máximos a los periodos de internación, como lo hace la ley del 91, aunque significa un avance respecto de la indeterminación absoluta de las medidas propias del modelo tutelar que fue reformado, no implica de suyo el respeto al principio de proporcionalidad, pues la reforma de 1991 simplemente fijo las posibilidades de duración de una medida impuesta por el Consejo, entre los seis meses y los cinco años, pero no tasó en función de la grave- dad de los daños ocasionados la magnitud específica de la medida. Page 65

Por su parte, el hecho de que en la valoración que se efectúa en el Consejo de Menores tenga un peso tan fuerte el diagnóstico del Comité Técnico demuestra que la intervención del estado vulnera el principio de culpabilidad, que como se sabe se sustenta en un derecho penal de acto, dando lugar a una posición en la que a los jóvenes se les juzga por lo que son, y no por lo que hicieron, contraria a todas luces a un modelo de derecho penal democrático.

Naturalmente, el (escaso) contenido garantista de la ley viene relativizado porque el ámbito de aplicación de las garantías se circunscribe, entonces, a la determinación de la competencia cuando se ha probado la existencia de un comportamiento que en el caso de adultos constituye un delito, y al derecho a una defensa que, en tanto no litiga los resultados del diagnóstico, concluye al momento en el que se prueba la comisión de la infracción.

Desafortunadamente, la tradición tutelar ha pesado significativamente, de modo que esta contradicción, o bien no es identificada como tal, o bien es simplemente obviada por el resquemor que provoca hablar llanamente de responsabilidad en el caso de los adolescentes. Se trata, en suma, de un ejemplo notorio en el que el proteccionismo revela su contenido autoritario y contraproducente en términos de la protección de los derechos que asisten a los jóvenes y a l@s niñ@s.

Evidentemente, en la medida en la que la ley de protección de los derechos de niñ@s y adolescentes no se define plenamente respecto de la doctrina garantista, las posibilidades de una interpretación sui generis del garantismo, tal como sucedió con la ley de 1991, quedan abiertas, con lo cual, el contenido de la propia ley resulta entonces contradictorio, pues hace posible en sí misma la violación de los derechos que se supone debiera proteger.

Siempre en concordancia con la doctrina integral de protección de los derechos del niño, la ley del 2000 tampoco resuelve algunos de los problemas institucionales que presenta la ley de 1991. El más grave sin duda, radica en el hecho de que todo el sistema de justicia de menores está insertado en el seno de uno sólo de los poderes constitucionales, concretamente en el ejecutivo, en la Secretaría de Gobernación. Ciertamente, de acuerdo con lo dispuesto en la Convención, se crearon autoridades especiales para el caso de l@s adolescentes infractores, de modo que existen los equivalentes a la figura del acusador (Comisionado), del Page 66 defensor de oficio y del juez (Consejero unitario) quienes conocen exclusivamente de los delitos cometidos por personas entre los 11 y los 18 años de edad. Sin embargo, el que todos estos servidores públicos estén adscritos al ejecutivo, mina considerablemente el principio de división de poderes, así como las garantías orgánicas de autonomía -que contiene el principio de terceridad del juez- y de naturalidad -que contiene a los principio de juez natural y de unicidad de la jurisdicción- y se convierte en ese sentido en un obstáculo para la imparcialidad de las decisiones, así como en un problema efectivo de acceso a la justicia (Ferrajoli, op. cit.).

Aún cuando la ley de 2000 refuerza el mandato establecido por el numeral 40.3a de la Convención de los derechos del niño, la enunciación respectiva no es suficiente para contradecir la organización actual del "sistema de menores infractores", de modo que, tal como está, cumple con lo dispuesto por el inciso E) del artículo 45 de la ley de 2000, con lo que las potenciales violaciones derivadas de la falta de autonomía de los Consejeros unitarios siguen vigentes. Por lo demás, esta situación se agrava si se considera que la ausencia actual de policías especializados en adolescentes y de un real sistema penal para jóvenes delincuentes, motiva que la intervención de la policía judicial y el ministerio público siga ocurriendo. Si a ello se añade el hecho de que la ley de 1991 prevé que las actuaciones practicadas por el Ministerio Público hacen prueba plena ante las autoridades de menores, el principio de especialización de dichas autoridades queda también relativizado.

Desde otra perspectiva este problema se plantea también en la medida en la que actualmente existe una jurisdicción federal y jurisdicciones locales en materia de menores infractores, lo que en sentido estricto significaría, para cumplir con lo dispuesto en la Convención y en la ley de mayo del 2000, contar además de con las leyes respectivas, con sistemas de fiscalía, tribunales, defensoría y policía especializada para ambos fueros. Este problema se agrava si se considera que en la actualidad no existe uniformidad en los sistemas locales referidos a menores infractores. De hecho, todavía a la fecha, solamente 10 de los 31 estados y el Distrito Federal han asumido el modelo procesal para adolescentes, lo que implica que en la mayoría de los estados del país, se sigue utilizando francamente el modelo tutelar. Page 67

Ello implica que, para armonizar la legislación se requiere, no sólo de la reforma de las leyes que ya han adoptado un modelo procesal, sino del cambio total de sistema en los estados que aún conservan leyes tutelares. Además del impacto ideológico que este cambio significa, las limitaciones presupuestales se convierten en un obstáculo que a la vez funciona como un argumento pragmático a favor de que el sistema se quede como está en la mayor parte del país. Aunado a ello, el hecho de que en el nivel federal el número de casos que el sistema registra sea tan reducido se convierte también en una realidad que dificulta crear un sistema federal, con todas las instituciones necesarias, pues implica una erogación de gran magnitud cuya utilidad sería aprovechada en beneficio de muy pocos casos.

Desde luego que un diagnóstico pormenorizado en torno al estado actual del problema confirmaría las tendencias aquí anotadas que se resumen en dos géneros de problemas. Por una parte, uno relativo a la orientación doctrinal más bien tutelar que subyace al tema de la delincuencia de jóvenes y que se opone a la realización plena de las garantías a las que deben tener acceso; por la otra al hecho de que la problemática se manifiesta predominantemente en el ámbito de los estados.

Naturalmente, sólo el resultado de un análisis minucioso respecto de los problemas que se derivan, tanto de las leyes aplicables como del estado de las instituciones y sus prácticas puede ofrecer elementos firmes para configurar soluciones específicas. Sin embargo, por ahora, es posible señalar algunas direcciones que eventualmente orientarían el trabajo por venir:

1. Es necesario diseñar y llevar a cabo una investigación que realice el diagnóstico pormenorizado del sistema tal como está ahora al menos en los siguientes ámbitos:

   - marco normativo (incluidas, por supuesto, la Convención, los instrumentos internacionales de ella derivadas, la Constitución Política Mexicana, la Ley para la protección de los derechos de niñas, niños y adolescentes, La ley para el tratamiento de menores infractores y los reglamentos a ésta subordinados. Page 68

   - ámbito institucional (incluida una evaluación en torno al funcionamiento de las instituciones federales y sus relaciones con los sistemas locales)

   - situación de los niñ@s que quedan excluidos de toda responsabilidad penal respecto del sistema asistencial (articulación sistémica para lograr la protección integral de los derechos del niñ@ y de l@s adolescentes

   - estadística criminal en materia de jóvenes delincuentes

   - análisis de costos de funcionamiento actual del sistema federal

2. En concordancia con las tendencias internacionales, se hace necesario estudiar una reforma a la Ley para la protección de los derechos de niñas, niños y adolescentes en la que se incluyan criterios rectores para el funcionamiento de un sistema nacional de protección de estos derechos. En el ámbito del respeto al debido proceso, considero posible incluir en el título respectivo un catálogo taxativo de conductas punibles y de sus respectivas puniciones, teniendo en cuenta los principios de responsabilidad limitada y de vulnerabilidad social del adolescente. En el mismo sentido, deben incluirse las reglas procesales aplicables en especial al caso de adolescentes, así como especificarse las normas supletorias a las que haya que atenerse, evitando a toda costa la reproducción de procedimientos de carácter tutelar. De igual manera, la reforma de la ley debe prever, de una vez, las bases para garantizar el equilibrio necesario en las instituciones de justicia penal de adolescentes en respeto a la división de poderes.

3. La actual ley para el tratamiento de menores infractores debe ser abrogada. En su lugar debe plantearse una Ley tipo que señale la manera en la que los ordenamientos locales deben adecuarse a la Ley de protección de derechos de las niñas, l@s niñ@s y los adolescentes. Debe reformase la ley asimismo para otorgar en el acto, facultades a la Asamblea legislativa del Distrito Federal en la materia.

4. En el futuro mediato, la discusión sobre el traslado de las atribuciones que ahora tiene la Secretaría de Gobernación a la nueva Secretaría de Seguridad Pública estaría supeditada a la discusión y aprobación de las reformas propuestas y a la pertinencia de la intervención federal en el sistema de justicia penal para adolescentes delincuentes, cuestión que, por supuesto, plantea un interesante debate. Page 69

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[1] Notoriamente esa ha sido la actitud de un grupo de especialistas desde el momento mismo en el que se planteó la necesidad de adecuar las leyes nacionales de la materia a la Convención Internacional de los Derechos del Niño, como lo demuestra Moro (1996). De hecho, como lo saben los oficiales de UNICEF en México, la presencia de algunos seguidores de esa visión tutelarista en la órganos tales como el Consejo de Menores y la Dirección General de Tratamiento de Menores de la Secretaría de Gobernación, demostrada reiteradamente en sus políticas y en ciertos foros como los talleres conjuntamente realizados por esa dependencia, la Comisión Nacional de Derechos Humanos y el UNICEF entre 1996 y 1997 -presencia que se extiende en el tiempo aún a fechas presentes- da cuenta de las dificultades fundamental- mente dogmáticas, para arribar a una concepción efectivamente garantista en materia de derecho penal de niñ@s delincuentes.