Hacia la construcción de un nuevo régimen disciplinario para el Poder Judicial de la Federación en México
| Autor | Miguel Ángel Gutiérrez Salazar |
| Cargo | Doctor en Derecho por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México |
| Páginas | 271-310 |
Hacia la construcción de un nuevo régimen
disciplinario para el Poder Judicial de la
Federación en México*
Miguel Ángel Gutiérrez Salazar**
SUMARIO: I. Introducción. II. Panorama general
de la responsabilidad disciplinaria en el Poder
Judicial de la Federación. III.
México. IV.
del régimen disciplinario para el Poder Judicial
de la Federación en México. V.
I. Introducción
El régimen disciplinario constituye uno de los pilares esenciales en los
nuestro país.1
1 Algunas nociones de régimen disciplinario pueden encontrarse en: Trayter Jiménez, Juan Manuel,
Madrid, Marcial Pons, 1992, p.
23; Mora Caicedo, Esteban,
Pública Nacional y Territorial, 2ª ed., Bogotá, Editorial Leyer, 2004, p. 18; Gómez Pavajeau,
Carlos Arturo, Dogmática del Derecho Disciplinario, Editorial Bogotá, Cargraphis, 2001, p. 6;
entre otras obras.
*
de diciembre de 2015 en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Gutiérrrez
Salazar, Miguel Ángel, Los procedimientos de responsabilidad administrativa en el Consejo de la
Judicatura Federal en México, IIJ-UNAM, México, 2015.
** Doctor en Derecho por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional
Autónoma de México. Servidor Público de la Contraloría Interna del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación.
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Preservar la prestación óptima del servicio público de administración y acceso
a la justicia federal, al inhibir conductas que atenten contra los principios
servicio público y los principios de excelencia, objetividad, imparcialidad,
profesionalismo e independencia que sustentan la carrera judicial.2
En la medida en que el PJF cuente con un régimen disciplinario armónico,
funcional y coherente propiciará un entorno de integridad capaz de prevenir,
detectar y, en su caso, sancionar las conductas administrativas irregulares;
todo lo cual redundará en la creación de un contexto que facilite el óptimo
desempeño de los servidores públicos judiciales.
torno al actual régimen disciplinario judicial federal en México, para lo cual
revisaremos aspectos que consideramos sustantivos en el ejercicio de las
facultades disciplinarias a cargo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
Pensamos que el actual régimen disciplinario judicial federal a cargo
de dichas instancias enfrenta retos que requieren un estudio detallado y la
procedimientos disciplinarios instaurados con motivo de la probable comisión
de una falta administrativa por parte de los servidores públicos del PJF, en un
marco de apego y respeto a los derechos fundamentales y a las garantías de
debido proceso.
II. Panorama general de la responsabilidad disciplinaria en el
Poder Judicial de la Federación
En nuestro Estado de derecho el régimen disciplinario judicial se sustenta en
un marco jurídico integrado por la Constitución Política de los Estados Unidos
2 Principios previstos en los artículos 109, fracción III, y 100 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.
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la SCJN, el CJF y el TEPJF, como instancias que conforman dicho régimen.
conductas, sujetos y procedimientos que habrán de seguirse para estar en
posibilidad de reprochar la responsabilidad disciplinaria de los servidores
públicos judiciales y mantener y/o restaurar el orden y buen funcionamiento
institucional.3
Además, la normatividad que regula el régimen disciplinario del PJF
en México se sustenta en mecanismos preventivos, de detección y sanción
de faltas administrativas o conductas irregulares de los servidores públicos
judiciales; lo que aspira a propiciar el control y óptimo desempeño de las áreas
jurisdiccionales y administrativas del PJF.4
Ahora bien, al interior de la SCJN, el CJF y el TEPJF se han emprendido
acciones que procuran hacer frente a los problemas de control y disciplina.
De esta manera, las instancias judiciales competentes han expedido acuerdos
criterios particulares para afrontar los procedimientos disciplinarios e incluso
han diseñado un esquema de recursos infralegal para la protección de los
derechos procedimentales de los servidores públicos.
3 Una de las obras jurídicas que aborda los temas enlistados es: López Olvera, Miguel Alejandro,
La responsabilidad administrativa de los servidores públicos en México, México, IIJ-UNAM,
2003, passim.
4 Estos mecanismos se advierten de las propias competencias de las autoridades disciplinarias en
el PJF, que prevén actividades de supervisión, visita, auditoría, investigación e instauración de
procedimientos disciplinarios.
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Tabla 1. Semejanzas y diferencias en los sistemas disciplinarios de la SCJN,
el CJF y el TEPJF
SCJN CJF TEPJF
Acuerdo
general
Acuerdo General
9/2005*
Acuerdo General
Disciplinario**
Acuerdo
***
Estructura
orgánica
1. Pleno
2. Presidente
3. Comité de
Gobierno y
Administración
4. Contraloría
1. Pleno
2. Presidente
3. Comisión de
Disciplina
4. Contraloría del PJF
1. Pleno
2. Presidente
3. Comisión de
Administración
4. Comité de
Investigación
5. Contraloría Interna
6. Visitaduría Judicial
Criterios
disciplinarios
No aplica Sí No aplica
Medios de
impugnación
previstos en
los Acuerdos
Generales****
Inconformidad Inconformidad
Revisión
Reconsideración
Reclamación
No aplica
Fuente: elaboración propia.
* Acuerdo número 9/2005, de 28 de marzo de 2005, del pleno de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación relativo a los procedimientos de responsabilidades administrativas de los servidores
públicos de este Alto Tribunal y del seguimiento de la situación patrimonial de éstos y de los
** Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, que establece las disposiciones
en materia de responsabilidades administrativas, situación patrimonial, control y rendición de
***
y Sustanciación de Procedimientos Disciplinarios; se establecen sus funciones y reglas para la
**** En cuanto al presente rubro sólo se toman en consideración los medios de impugnación
exclusivamente previstos por la Acuerdos de disciplina en mención. No así aquellos recursos que
señala la LOPJF y que las normas internas desarrollan. Éste es el caso de la revisión administrativa
y de la apelación administrativa, competencia de la SCJN y de la Sala Superior del TEPJF,
respectivamente, detalladas en el Acuerdo General Disciplinario del CJF y en el Reglamento
Interior del TEPJF.
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Esta mecánica en el funcionamiento del régimen disciplinario judicial
encuentra su sustento en la norma constitucional, la cual faculta a las tres
instancias para desarrollar sus propios sistemas disciplinarios; no obstante,
desde nuestro punto de vista, en la práctica dichas diferencias podrían redundar
en desigualdad y falta de certeza para los servidores públicos del PJF, así
como en la dispersión de esfuerzos de un mismo Poder del Estado para hacer
Frente a este contexto es importante analizar las consecuencias de la
fragmentación del régimen disciplinario judicial en México para coadyuvar
marco de respeto a los derechos y garantías de los servidores públicos del PJF.
III. La fragmentación del régimen disciplinario judicial federal
en México5
La fragmentación del régimen disciplinario judicial en nuestro país se aprecia
en los enfoques y criterios distintos que prevalecen en los órganos de decisión
de la SCJN, el CJF y el TEPJF para el ejercicio de la facultad disciplinaria.
Estas diferencias inciden —desde nuestra óptica— en los distintos
niveles que integran el régimen disciplinario judicial, que conforme a nuestra
propuesta de análisis, son:
1. Nivel normativo: Son las normas constitucionales, legales,
reglamentarias, los acuerdos generales dictados en materia
disciplinaria y las demás disposiciones que rigen la actuación de
ejercicio de sus funciones.
5 La fragmentación disciplinaria no es exclusiva del PJF, sino que acontece en todos los niveles
de gobierno de nuestro país. Muestra de ello es que los Poderes Ejecutivo y Legislativo de la
Federación, así como las entidades federativas, han diseñado sus propios modelos disciplinarios,
cuentan con un marco particular para regular esta materia, integrado por normas, autoridades,
disciplina de los servidores públicos en nuestro país. Por tanto, es necesario un esfuerzo de análisis
y sistematización que, inspirado en los avances que se han tenido a nivel internacional, contribuya
a construir una teoría del derecho disciplinario mexicano que permita alcanzar resultados óptimos
en calidad y certeza jurídica para las instituciones, los servidores públicos y la sociedad.
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2. Nivel organizacional: Es la composición e integración de los órganos,
3. Nivel competencial: Son las atribuciones disciplinarias asignadas por
las diferentes categorías normativas a los órganos de la SCJN, el CJF
y el TEPJF.
4. Nivel de políticas disciplinarias: Involucra las determinaciones o
postura institucional respecto a la manera en que la SCJN, el CJF y el
TEPJF actúan para cumplir con sus atribuciones disciplinarias. Éstas
se pueden encontrar en los informes de labores, planes y proyectos de
trabajo, etc.
5. Nivel de criterios disciplinarios: Son un conjunto de disposiciones
no vinculatorias, exclusivamente con carácter orientador en el ámbito
disciplinario-procedimental, emitidas por el CJF. Se asemejan en su
forma a la jurisprudencia y tesis aisladas emitidas en el PJF.6
6. Nivel procedimental: Son los procedimientos disciplinarios o de
responsabilidad administrativa. Aquí se comprenden las fases o
etapas de los procedimientos, las prácticas cotidianas y, desde luego,
los mecanismos que se implementan para garantizar los derechos
procedimentales de los servidores públicos judiciales.
Cada uno de estos niveles presenta características propias y afronta no
sólo los desafíos propios de una materia en construcción, como es el derecho
disciplinario, sino también los retos procedentes de la heterogeneidad de
enfoques y tratamientos que a esta temática han dado la SCJN, el CJF y el
TEPJF.
A continuación comenzaremos una breve revisión de los niveles que
componen al régimen disciplinario judicial, mostrando sus características
principales y haciendo énfasis en algunos factores que —a partir de nuestra
experiencia— podrían repensarse por las tres instancias del PJF para el pleno y
adecuado funcionamiento de sus atribuciones disciplinarias.
6 Dichos criterios disciplinarios están disponibles en la página web: https://www.cjf.gob.mx/
secretarias/sed/criterios/ [Fecha de consulta: 28 de enero de 2016].
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1. Nivel normativo
El marco normativo de la responsabilidad disciplinaria en México se integra
esencialmente por lo mandatado en la Constitución Política de los Estados
conductas infractoras no se limita a la ley en mención, dado que existen un
sinnúmero de disposiciones, reglamentos y acuerdos que imponen obligaciones
administrativas para los servidores públicos.
Esta circunstancia acontece especialmente en el PJF, en donde la actuación
de sus servidores públicos se rige por la LOPJF, además de los acuerdos
generales dictados por la SCJN, el CJF y el TEPJF.8
Actualmente las tres instancias han dictado sus respectivas normas
internas de carácter general que tienen como objeto regular lo dispuesto en la
LOPJF en el tema disciplinario:
Tabla 2. Normas internas de carácter general en materia disciplinaria
en el PJF
Institución Norma reglamentaria
Suprema
Corte de
Justicia de
la Nación
Acuerdo número 9/2005, de 28 de marzo de 2005 del pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación relativo a los procedimientos
de responsabilidades administrativas de los servidores públicos de
este Alto Tribunal y del seguimiento de la situación patrimonial de
Ortiz Soltero, Responsabilidades legales de los servidores públicos, México, Porrúa, 2004,
8 Debe tenerse en cuenta que la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos es complementaria del régimen disciplinario que se observa en el PJF; así
lo disponen diversos artículos 131, fracción IX, 135, 136, etc., de la ley principal en esta materia
para el ámbito judicial federal, es decir, la LOPJF. Para el lector interesado en conocer acerca de la
naturaleza y alcances de los acuerdos generales que emite el CJF se recomienda: Aguilar Morales,
Luis María, “Breve apunte sobre la naturaleza jurídica de los acuerdos generales emitidos por el
Consejo de la Judicatura Federal”, Revista del Instituto de la Judicatura Federal, No. 22, México,
IJF-CJF, 2006.
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Tabla 2. Normas internas de carácter general en materia disciplinaria
en el PJF
Institución Norma reglamentaria
Consejo
de la
Judicatura
Federal
Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal,
que establece las disposiciones en materia de responsabilidades
administrativas, situación patrimonial, control y rendición de
Tribunal
Electoral
del Poder
Judicial
de la
Federación
crea el Comité de Investigación y Sustanciación de Procedimientos
Disciplinarios; se establecen sus funciones y reglas para la
sustanciación de los procedimientos disciplinarios.
Fuente: Elaboración propia.
Cada uno de estos acuerdos fue expedido en fechas diversas (2005, 2014,
disciplinaria también disímbolas. Esto queda patente al revisar el contenido de
cada una de las normas enunciadas, del cual se advierten diversos contenidos
y regulaciones.
Sólo por enunciar un ejemplo de dicha circunstancia, el Acuerdo General
Acuerdos Generales de la SCJN y del TEPJF.9
Desde una perspectiva, las divergencias entre los acuerdos generales de las
tres instancias podrían verse como una cuestión menor siempre que estuviera
garantizado el ejercicio disciplinario imparcial, objetivo y de calidad por parte
de la SCJN, el CJF y el TEPJF. Sin embargo, frente a una materia de reciente
surgimiento y escaso desarrollo como es el derecho disciplinario en México,10
es necesario implementar medidas que homologuen la actividad disciplinaria
9 Si bien dicha modalidad del procedimiento disciplinario podría verse como positiva en cuanto a
celeridad y prontitud, y los recursos como una garantía en contra de las determinaciones del CJF,
lo cierto es que atendiendo al principio de legalidad, debería estar reguladas en una norma con
rango de ley y ser instituidas a favor no sólo de los servidores públicos del CJF, sino de todo el PJF.
10 Sobre los orígenes del derecho disciplinario en México se sugiere: Delgadillo Gutiérrez, El
México, INAP, 1990.
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en condiciones de igualdad para todos los servidores públicos judiciales y
Además, al planteamiento desigual de las normas internas que regulan
la disciplina judicial federal deben añadirse —en nuestra consideración— al
menos tres problemas importantes que se vislumbran normativamente:
A. Falta de delimitación de las causas de responsabilidad administrativa
En el terreno de la responsabilidad disciplinaria son innumerables los hechos
que pueden constituir falta, ya que dependen de la índole de las conductas de
los agentes públicos, que son ilimitadas en número dada su posible variedad y
del sector y naturaleza de la actividad en que el agente se desempeñe. Por esta
circunstancia, la mayoría de los ordenamientos jurídicos no enlistan de manera
totalitaria aquellas conductas que puedan considerarse faltas administrativas,
completar el injusto administrativo,11 lo cual —en cierta manera— disminuye
la certeza de la autoridad respecto al universo de conductas infractoras y
también a los servidores públicos judiciales en cuanto a las conductas que
puede o no realizar.
B. Hipernormatividad administrativa
La SCJN, el CJF y el TEPJF cuentan con la potestad constitucional y
legal para expedir normas infralegales, con lo cual frecuentemente crean
generan constantemente nuevas obligaciones que deben ser atendidas por los
servidores públicos del PJF.12
tarea muy amplia para mantener actualizados a los operadores jurídicos de los
procedimientos disciplinarios y a los servidores públicos disciplinados respecto
11 Esto acontece en el caso de la disciplina judicial federal, en donde la LOPJF remite en su artículo
131, fracción XI, a las causas de responsabilidad administrativa previstas en la LFRASP (siempre
en su numeral 8, fracción XXIV, a cualquier disposición legal, reglamentaria o administrativa
relacionada con el servicio público.
12 Los artículos 94, 99 y 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos hacen
referencia a la potestad de los órganos del PJF que venimos aludiendo para expedir acuerdos
generales que aseguren su adecuado funcionamiento.
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del sentido y alcance de las novedosas disposiciones internas, ya que de lo
las investigaciones y procedimientos a su cargo y los segundos estarían más
propensos a incurrir en falta administrativa.13
C. Indeterminación y falta de concreción de los tipos administrativos
Los tipos administrativos constituyen la descripción legal de las conductas
trae aparejada una sanción. En el caso que nos ocupa, los tipos administrativos
previstos en la LOPJF y en la LFRASP describen supuestos enormemente
ambiguos, sin que exista precisión sobre su alcance en otras normas jurídicas
ni sobre el contexto en que se llevan a cabo. Por ello, es importante que —en
el estricto ámbito de sus competencias— las instancias del PJF promuevan la
administrativos, evitando así —en alguna medida— los amplios márgenes de
discrecionalidad que se potencian al existir criterios dispares en las autoridades
disciplinarias judiciales.
Por lo expuesto, nos parece relevante que se haga una revisión de las normas
dotando a los mismos de una mayor claridad y de un contenido más preciso.
De igual forma, a las instancias judiciales con competencia disciplinaria les
atañe perfeccionar el ejercicio de su atribución normativa en busca de que sus
acuerdos generales y demás normas o lineamientos sean inteligibles, se ajusten
su entero conocimiento.
13
su normatividad infralegal. Ejemplo de esto lo constituye el Acuerdo General del pleno del Consejo
de la Judicatura Federal, que establece las disposiciones en materia de actividad administrativa del
comunicación social, seguridad institucional, protección civil, etc., con lo cual se hace evidente
la intención de paliar la hipernormatividad administrativa que existe, para evitar en la medida
de lo posible anacronismos, contradicciones y afectaciones a la esfera jurídica de los servidores
públicos del PJF.
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2. Nivel organizacional
Como órganos constitucionales, la SCJN, el CJF y el TEPJF cuentan con
la potestad interna para organizar sus estructuras orgánicas, siguiendo los
áreas, unidades y servidores públicos que ejercen atribuciones disciplinarias.
Precisamente, la disciplinaria es una atribución que debe ser planeada
adecuadamente desde su diseño organizacional, mediante el establecimiento
ordenadas—, así como de vínculos colaborativos entre las áreas que intervienen
en la tramitación y seguimiento de los procedimientos y otras acciones
relacionadas con la materia disciplinaria.14
Desde esta perspectiva, la SCJN, el CJF y el TEPJF son organizaciones
funcionamiento, ya que no son ajenos a la problemática que subyace en el
diseño de la estructura de una organización.15
El modelo de organización judicial tiende a concentrar las decisiones
en la cúspide o en el ente que ostenta el poder de decisión, orientando y
circunscribiendo la acción del resto de las unidades, áreas o sujetos que
intervienen en las políticas y disposiciones del órgano judicial.16
Así, la planeación, ejecución y evaluación de las actividades disciplinarias
en el PJF son efectuadas por múltiples instancias, bajo una organización cuyo
centro de decisión y dirección son los respectivos plenos y comisiones de la
de la federación se encuentra en las normas jurídicas que rigen la actuación de
14 Fix Fierro, Héctor,
No. 250, México, IIJ-UNAM, 2013, p. 198.
15 Para comprender la noción de estructura organizacional, deben considerarse tres componentes
subordinación, como el número de niveles en la jerarquía y el tramo de control de los dirigentes
departamentos y el de departamentos en la organización total; 3. La estructura organizacional
incluye el diseño de sistemas para garantizar la comunicación, la coordinación y la integración
efectivas de los esfuerzos entre departamentos. Al respecto puede consultarse: Daft, Richard,
, México, CENGAGE Learning, 2015, pp. 90 y ss.
16 Flores Monardes, Álvaro, “Gobierno judicial: El caso chileno. La reforma olvidada”,
Revista de Estudios de la Justicia, Santiago de Chile, 2005, No. 6, p.129.
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282 Revista del Instituto de la Judicatura Federal
las tres instituciones que estudiamos. De esta manera, la LOPJF, los respectivos
acuerdos generales en materia disciplinaria y de organización interna, así como
los reglamentos interiores estatuyen como órganos o unidades con competencia
disciplinaria los que se muestran en la tabla que a continuación se expone:
Tabla 3. Órganos con competencia disciplinaria en el PJF
SCJN CJF TEPJF
LOPJF Pleno,
Presidencia
Pleno, Presidencia,
Órgano Colegiado
que determine el CJF,
Contraloría
Sala Superior,
Presidencia,
Comisión de
Administración
Acuerdo
General
9/2005
Pleno,
Presidencia,
Comité de
Gobierno y
Administración,
Contraloría
No aplica No aplica
Acuerdo
General
Disciplinario
No aplica
Pleno, Presidencia,
Consejeros de la
Judicatura, Comisión
de
Disciplina, Secretaría
Ejecutiva de
Disciplina,
Contraloría,
Dirección General de
Responsabilidades,
Titulares (jueces y
No aplica
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Miguel Ángel Gutiérrez Salazar 283
Acuerdo 288-
No aplica No aplica
Comisión de
Administra-
ción, Comité
de Investiga-
ción y Sus-
tanciación de
Procedimientos
Disciplinarios,
Contraloría
Interna
Reglamento
orgánico
en materia
de adminis-
tración de la
SCJN
Pleno, Presi-
dencia, Comité
de Gobierno y
Administración,
Contraloría,
Dirección Ge-
neral de Res-
ponsabilidades
Administrativas y
de Registro Patri-
monial, Unidad
Especial de Aten-
ción a Quejas o
Denuncias por
Acoso Laboral
y/o Sexual en el
Alto Tribunal
No aplica No aplica
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284 Revista del Instituto de la Judicatura Federal
Acuerdo que
reglamenta
la organiza-
ción y fun-
cionamiento
del propio
Consejo
No aplica
Consejeros de
la Judicatura,
Comisión de
Disciplina, Comités
de Investigación,
Secretaría Ejecutiva
de Disciplina,
Visitador General,
Dirección
General de
Responsabilidades
No aplica
Reglamento
interno del
Tribunal
Electoral
del Poder
Judicial
de la
Federación
No aplica No aplica
Sala Superior,
Presidencia,
Comisión de
Administración,
Contraloría
Interna,
Visitaduría
Judicial
Fuente: elaboración propia.
Como podemos apreciar, son múltiples los órganos con competencia
disciplinaria en cada una de las instancias del PJF, lo cual, por una parte, es
muestra del interés y la importancia de la materia; sin embargo, desde otra óptica
—y visto en el contexto de la práctica procedimental—, la multiplicidad de
entidades con competencias disciplinarias en ocasiones idénticas o semejantes
no necesariamente favorece la agilidad, concentración y uniformidad de
criterios, sino que algunas de las veces propicia duplicidad de trabajo, lentitud
En ese sentido, Eugene Bardach, distinguido profesor en materia de
implementación de políticas públicas, reconoce la complejidad de la acción
conjunta entre las áreas que conforman la burocracia de una institución,
situación que —guardadas las debidas proporciones— ocurre en el caso que
estudiamos.
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Miguel Ángel Gutiérrez Salazar 285
Para el autor mencionado existe todo un conjunto de reglas o juegos de
corte defensivo que se ponen en marcha por parte de las áreas o servidores
A. Tenacity o juego de la terquedad, alusivo a quienes a lo largo de la
implementación de una política institucional o la ejecución de las
acciones correspondientes, sostienen puntos de vista inamovibles
a pesar de que puedan retrasar o impedir el cumplimiento de los
resultados.
B. Territory, referente a los celos administrativos de algunas áreas o
personas, por cuidar su territorio, lo cual es particularmente notorio
cuando deben coincidir las labores de dos o más entidades.
C. Not our problem,
o servidores públicos que deberían participar en planes, programas o
esfera de responsabilidades.
D. Odd man out, atingente al tratamiento despectivo que se da en las
áreas a aquellas personas que se atreven a proponer ideas novedosas,
extrañas para las rutinas habituales.
E. Reputation, relacionado con la obsesión por cuidar la reputación
antes que optar por decisiones centrales para el éxito de las acciones
encomendadas.
Todos estos juegos defensivos tienen como derivaciones negativas el
retraso y el bajo desempeño en la consecución de las tareas asignadas a las áreas
y/o servidores públicos, por lo que las entidades tomadoras de decisión deben
implementar una política preventiva de revisión constante de las estructuras
Bardach, Eugene, MIT,
También puede encontrarse una reseña del trabajo de Bardach en Aguilar,
Villanueva, Luis F., México, Porrúa, 1993, pp. 61-91.
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286 Revista del Instituto de la Judicatura Federal
Como podemos ver, ante este panorama general es fundamental que en
el PJF se revise la forma en que las entidades con competencia disciplinaria
en el PJF se interrelacionan —mediante vínculos de colaboración y/o
subordinación—, procurando una organización armónica que permita la
especialización de las áreas, la justa distribución de las cargas de trabajo, la
proximidad y prontitud de respuesta en los procedimientos, el abatimiento del
posible rezago, la uniformidad de criterios para impartir justicia disciplinaria y
la transparencia en las actividades desarrolladas.
3. Nivel competencial
Las atribuciones y competencias disciplinarias de la SCJN, el CJF y el TEPJF
se encuentran previstas por las diferentes categorías normativas a las que
hemos hecho alusión. Ellas disponen el fundamento y los alcances del ejercicio
disciplinario en el PJF.
Desde nuestro punto de vista, existe una semejanza en las atribuciones que
ejerce cada una de las instancias disciplinarias judiciales (investigar, instaurar
contribuir a la armonización y congruencia en la forma en que se materializan
las actividades disciplinarias en todo el PJF y puede brindar mayores certezas
tanto a las autoridades judiciales como a sus servidores públicos.
Ahora bien, de igual forma a como sucede a nivel general entre los
cada una de ellas también se comparten atribuciones esencialmente idénticas,
ya que coinciden en determinadas funciones.
La distribución o reparto adecuado de las atribuciones disciplinarias es
importante, ya que permite —nuevamente desde nuestra óptica— conocer
con exactitud los alcances del ejercicio de la atribución disciplinaria por parte
de las autoridades competentes, lo que coadyuva para que se resuelvan con
prontitud y justicia los casos que se analizan.
Igualmente, una distribución competencial precisa, clara y fácilmente
respecto a la actuación de la autoridad y seguridad jurídica en los
procedimientos que habrán de instaurarse y resolverse por cada una de las
instancias competentes.
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Por tales razones, nos parece que es de vital relevancia que tanto la SCJN,
el CJF y el TEPJF establezcan un diálogo interinstitucional para fortalecer
ciertos rubros vinculados con el reparto de competencias disciplinarias que
ameritan una revisión y mejora. Entre dichos aspectos se encuentran:
A. Duplicidad y dispersión de competencias
En el andamiaje normativo que regula la disciplina judicial federal (es decir:
LOPJF, múltiples acuerdos generales, reglamento interno del Tribunal Electoral
y dispersas a cargo de los órganos del PJF, lo cual en ciertas ocasiones genera
disciplinarios. En algunos otros casos ocasiona que los servidores públicos
conocer sus respectivos asuntos.
B. Parámetros ambiguos de distribución competencial
En el mismo orden normativo no existe que asigne
las atribuciones disciplinarias a las autoridades competentes, sino que la
distribución competencial atiende a criterios variables y, en algunos casos
subjetivos, lo cual da pie a que determinados órganos conozcan de la disciplina
ocurre cuando se trata de investigar y/o juzgar faltas administrativas, ya que
unas instancias valoran las de menor entidad y otras las de mayor gravedad.
En términos de debido proceso, pudiera estimarse que todo ello constituye
un tratamiento desigual para los servidores públicos judiciales.
C. Excepciones a las competencias disciplinarias
En las normas vigentes se prevén algunas hipótesis o excepciones que afectan la
normal distribución de competencias disciplinarias y, por ende, el conocimiento
cierto de los servidores públicos judiciales respecto a la autoridad que habrá de
ser competente en el ámbito disciplinario. Tres ejemplos ilustran lo anterior:
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La investigación de la responsabilidad disciplinaria de los servidores
públicos del Instituto Federal de Defensoría, la cual recae en el direc-
tor de dicho Instituto.
La excepción en materia de procedimientos que tengan como falta
administrativa la omisión o dilación en la entrega de la declaración
-
traloría adopta la atribución de decisión, misma de la cual carece en
cualquier otro procedimiento.
La facultad de atracción con que cuenta el Pleno del CJF para conocer
cualquier asunto que considere debe ser resuelto por él —a propuesta
de alguno de los Consejeros de la Judicatura—, con lo cual el Pleno
del CJF se sustituye al órgano que normalmente debería conocer del
asunto en cuestión.
La complejidad competencial que se presenta afecta la certidumbre
seguimiento práctico que comúnmente se observa en los procedimientos de
responsabilidad disciplinaria.
Frente a ello, es necesario que las instancias de decisión judicial establezcan
estabilidad competencial a favor de la propia autoridad disciplinaria y de
los sujetos disciplinados. La posible redistribución competencial debe estar
y fundada en criterios de especialización, profesionalización y coordinación
institucional.
4. Nivel de políticas disciplinarias
El nivel de políticas disciplinarias en el PJF comprende la ideología, la postura
y el proceso de toma de decisiones que adoptan los máximos órganos de
decisión en la SCJN, el CJF y el TEPJF para afrontar —mediante estrategias
preventivas, disuasorias y sancionatorias— los actos irregulares y/o faltas
administrativas susceptibles de ser realizadas por sus servidores públicos.
Según nos dice el doctor Héctor Fix Fierro, una política judicial, en sentido
amplio, puede entenderse como el conjunto de planes, programas, estrategias,
propuestas y acciones que elaboran e implementan los órganos e instituciones,
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Miguel Ángel Gutiérrez Salazar 289
tanto públicas como privadas, respecto de los tribunales y de las funciones que
desempeñan.18
En este sentido, una política disciplinaria judicial de carácter federal
comprende planes, programas, estrategias, propuestas y acciones diseñadas
y puestas en práctica por el PJF a través de sus órganos competentes, para
detectar, prevenir, investigar y castigar las faltas administrativas de los
servidores públicos judiciales, a efecto de preservar los valores que sustentan
el servicio público en el mismo PJF.
Creemos que la disciplina, como atribución constitucional de los órganos
por unidades altamente especializadas en la investigación y juzgamiento de las
faltas administrativas desincentiven dichos actos y restauren el orden y buen
funcionamiento de las instituciones judiciales.
La importancia de una política disciplinaria judicial radica, al interior
del PJF, en que constituye una hoja de ruta para que los operadores jurídicos
o instrumentadores de las investigaciones y procedimientos disciplinarios
conozcan la postura que la institución judicial dicta en esta materia.
También, de frente a la sociedad, una política disciplinaria judicial
la ética, los valores que la sustentan y la conducta honesta de sus integrantes.19
En terrenos más técnicos, una política disciplinaria es relevante ya que
para su elaboración requiere estudios altamente especializados, hechos a partir
de la detección de las causas, los incentivos, el andamiaje institucional y el
contexto que originan o facilitan las infracciones o faltas administrativas de los
servidores públicos del PJF.
18 Fix Fierro, Héctor, “Política y administración del derecho y de la justicia en México. Notas
El papel de
México, IIJ-UNAM, 1988, p. 151.
19 Un ejercicio importante a favor de la construcción de políticas públicas judiciales en el orden
federal se desarrolló en el en donde se recabaron opiniones
y criterios sociales respecto a las medidas que debía adoptar el PJF para mejorar su desempeño,
incluida la temática disciplinaria. Sin embargo, desde nuestra perspectiva, ese es un proceso sobre
el que debe insistirse permanentemente. Al lector interesado se le recomienda: Suprema Corte de
Justicia de la Nación, ,
México, SCJN, 2006.
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En términos de política disciplinaria, el PJF, en general, tiene retos
de los órganos competentes a efecto de mejorar el ejercicio de la potestad
disciplinaria:
A.
disciplinaria
el CJF y el TEPJF. Temas tales como la homologación de procedimientos
revisión de la veracidad de las declaraciones patrimoniales, la construcción de
líneas de indagación de hechos constitutivos de falta administrativa, el diseño
de un andamiaje de medios de impugnación uniformes, el establecimiento de
una postura institucional para optimizar su funcionamiento.
B. Necesidad de estudios o diagnósticos especializados que atiendan los
problemas disciplinarios en el corto, mediano y largo plazos
Las políticas disciplinarias del PJF deben ser más que medidas de reacción o
urgencia que acontecen de forma ocasional ante un problema del momento
Dichas políticas deben partir de un estudio detallado o un diagnóstico experto,
enfocado en los problemas más frecuentes y graves, proponiendo metas y
objetivos para afrontarlos en el corto, mediano y largo plazos.
C. Necesidad de mayor publicidad y difusión de las políticas del PJF,
particularmente las disciplinarias
Es importante que las políticas disciplinarias que implemente a futuro el PJF
sean ampliamente difundidas e interiorizadas por sus destinatarios, ya que en
muchas ocasiones la sociedad y los mismos servidores públicos judiciales
desconocen la postura institucional en este temática, que mucho tiene que ver
con el actuar honesto y probo de los agentes públicos y con la rendición de
cuentas del PJF.
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En este sentido, nos parece que las instituciones judiciales deben instaurar
un diálogo constante con la sociedad, no sólo reportando anualmente estadísticas
y números relacionados con la cantidad de procedimientos disciplinarios
resueltos o en trámite, sino en torno a los diagnósticos y retos que se enfrentan
y las medidas que el PJF ha de implementar para solventar en todo el ámbito
judicial federal las conductas irregulares de sus servidores públicos.
Finalmente, pensamos que las políticas institucionales son un pilar
fundamental del adecuado ejercicio disciplinario en todo el PJF; son una
manera metódologicamente funcional para abordar las faltas e irregularidades
administrativas. Su implementación y ejecución por parte de la SCJN, el CJF
y el TEPJF requieren múltiples tareas (procesos de planeación, programación,
disciplinarios.
5. Nivel de criterios disciplinarios
Si las políticas disciplinarias representan la postura o visión —
pública— de las instituciones judiciales federales frente a las faltas e
irregularidades administrativas que acontecen en su seno, los criterios
problemática.
Los criterios disciplinarios han sido diseñados particularmente por el CJF
procedimentales de la disciplina de sus servidores públicos; de alguna manera,
con los criterios se aspira a uniformar las prácticas de los procedimientos
disciplinarios y el sentido de las resoluciones que se emiten.20
Según se advierte de la lectura de los Lineamientos internos para la
elaboración de tesis orientadoras, no obligatorias, relativas a la resolución de
procedimientos disciplinarios, expedidos por el CJF, los criterios disciplinarios
tienen un propósito relevante, en virtud de que están destinados a coadyuvar
20 Criterios disciplinarios dictados por el CJF. Disponible en: http://www.cjf.gob.mx/
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en el mejor desempeño de la función disciplinaria y servir para otorgar certeza
jurídica.21
de la conformación variable del órgano máximo de decisión o Pleno —así como
de las opiniones divergentes de sus integrantes— para uniformar parámetros
estables de decisión que den certidumbre jurídica a los sujetos disciplinados.
Los criterios disciplinarios, según podemos ver en los referidos
Lineamientos internos, están inspirados en el ideal de las tesis aisladas y
jurisprudencia emitida por la SCJN y los Tribunales Colegiados del PJF, es
decir, buscan servir de elementos de interpretación de las normas que establecen
los deberes de los servidores públicos y reglamentan los procedimientos
disciplinarios.
De manera semejante a las tesis aisladas y la jurisprudencia, los criterios
disciplinarios tienen una estructura compuesta por tres elementos, consistentes
en: rubro, texto y precedente. Además, siguen ciertos trámites para su
Acuerdo General Disciplinario.
A manera de ilustración del aspecto que nos ocupa, en la tabla siguiente
21 Lineamientos internos para la elaboración de tesis orientadoras, no obligatorias, relativas
a la resolución de procedimientos disciplinarios, CJF. Disponibles en: http://www.cjf.gob.mx/
secretarias/sed/criterios/Lineamientos.aspx [Fecha de consulta: 28 de enero de 2016].
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Tabla 4. Ejemplos de criterios disciplinarios dictados por el CJF
No. de
criterio
Rubro Texto Vigencia
1Administración
del tiempo.
Los titulares
de los órganos
jurisdiccionales
gozan de
autonomía para
y la manera de
desahogar el
trabajo
La forma en que el titular de un
órgano jurisdiccional administra
su tiempo en el juzgado que
encabeza no puede válidamente
ser objeto de cuestionamiento
por parte de sus subordinados,
pues resulta indudable que es
exclusivamente al titular de cada
uno de los diferentes órganos a
quien compete, de acuerdo con
las condiciones prevalecientes
en su respectivo órgano
horarios que deban regir en él,
como determinar la manera en
que se debe desahogar el trabajo.
De lo contrario, se menoscabaría
la libertad de que deben gozar
los juzgadores para adoptar las
medidas a su juicio convenientes
para el óptimo funcionamiento
de los tribunales:
Vigente
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6Argumentos
genéricos.
Improcedencia
de la queja
administrativa
Las argumentaciones
genéricas, irrazonadas y
carentes de sustento, que no
precisan las circunstancias de
tiempo, modo y lugar en que
supuestamente se perpetraron
las conductas irregulares
atribuidas al funcionario
judicial y que constituyen
causa de responsabilidad
administrativa impiden realizar
el pronunciamiento respectivo;
por tanto, la queja administrativa
en que se hacen valer ese tipo
improcedente.
Vigente
50
Fallecimiento del
servidor público.
Ocasiona
sobreseimiento
del procedimiento
administrativo
Si durante la substanciación
de una queja y previo a la
resolución de la misma fallece el
funcionario judicial denunciado,
se extingue la responsabilidad
administrativa del mismo. En
tal virtud, procede decretar el
sobreseimiento de la queja en
cuestión. Esto, de acuerdo con lo
dispuesto por la fracción III del
artículo 298 del Código Federal
de Procedimientos Penales,
de aplicación supletoria al
procedimiento administrativo de
responsabilidad
Obsoleto
Fuente: Elaboración propia
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tener. Sin afán de exhaustividad, podemos mencionar dos factores:
A. Los criterios disciplinarios sólo son aplicables en el CJF
El primero de los factores es que los criterios disciplinarios no son compartidos
competencia disciplinaria en el PJF.
En ese tenor, creemos que es necesario que los criterios se homologuen
en todo el PJF para que se imparta justicia disciplinaria igualitaria para todos
los servidores públicos judiciales, pues de lo contrario acontece que ante
conductas irregulares idénticas, cada institución adopta un criterio distinto,
valora de forma diferente y resuelve también en forma dispar (verbigracia el
Visto desde cierta óptica, esta disparidad de criterios pudiera contribuir
—en algunas ocasiones— a que las resoluciones disciplinarias del CJF sean
revocadas por la SCJN cuando conoce del recurso de revisión administrativa,
lo cual legalmente no es incorrecto ni prohibido, pero sí es indicio o muestra
de la separación de visiones y perspectivas dentro del propio PJF en materia
disciplinaria, según la entidad que resuelve.22
B. Falta de una teoría interpretativa del derecho disciplinario
Otro aspecto —quizás más profundo o de mayor calado— que puede observarse
con relación a los criterios disciplinarios en el CJF, es el concerniente a la falta
de una teoría interpretativa respecto al derecho disciplinario que coadyuve
en la conformación de los criterios pero sobre todo en la interpretación de
las normas que rigen los deberes y obligaciones de los servidores públicos
judiciales.
22 Sobre este tema, el lector interesado puede abundar en: Bustillos, Julio, “La corrupción de los
jueces federales y su depuración”, Revista del Instituto de la Judicatura Federal, México, IJF-CJF,
No. 33, 2012.
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296 Revista del Instituto de la Judicatura Federal
Esto quiere decir que, más allá de las formalidades que se siguen para crear,
los métodos o técnicas que los operadores jurídicos que instrumentan los
procedimientos deberán seguir para que los criterios cumplan uno de sus
propósitos esenciales, es decir, desentrañar el sentido muchas veces ambiguo
de la normatividad disciplinaria. 23
De esta manera, al explicitar y aclarar el sentido de normas ambiguas, los
criterios deberán orientar la actuación de la autoridad disciplinaria y ayudar al
resto de los servidores públicos sujetos a este régimen a comprender los alcances
jurídicos de las normas legales y las consecuencias por su incumplimiento.
En el contexto del CJF y posiblemente con posterioridad en el PJF, la
utilidad de los criterios disciplinarios deberá ser no sólo orientar, sino vincular
a la autoridad disciplinaria a que siga parámetros estables de aplicación de
las leyes y normas, evitando la volatilidad o cambio constante de parecer o
criterio al momento de conocer los asuntos disciplinarios; ello redundará —así
creemos— en mayor certeza jurídica para los servidores públicos judiciales.
Asimismo, los criterios disciplinarios reforzarán dicha certeza dado que
circunscribirán —en cierta medida— la amplia discrecionalidad que predomina
en esta materia y que en ocasiones genera disparidades en el momento de
entender y aplicar las normas jurídicas vigentes.
A futuro, pensamos que el PJF deberá trascender los criterios disciplinarios
y construir una verdadera teoría interpretativa del derecho disciplinario,
24 claros,
precisos y vinculatorios para las autoridades competentes en la materia.
Debidamente empleados, los criterios disciplinarios que hoy existen
pueden llegar a ser instrumentos fundamentales en la construcción de políticas
judiciales federales en esta temática, además pueden fomentar procedimientos
23 Meza Fonseca nos dice que la interpretación jurídica es desentrañar el sentido de una norma,
servirá para saber si es aplicable al caso concreto. Meza Fonseca, Emma, “Argumentación e
interpretación jurídica”, Revista del Instituto de la Judicatura Federal, México, IJF-CJF, No. 22,
2006.
24 Hoy en día los criterios disciplinarios son e incluso algunos ya han sido
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respecto de la actuación disciplinaria en el PJF.
6. Nivel procedimental
El nivel procedimental disciplinario se integra por los procedimientos que en
esta materia dispone la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
la LOPJF y los Acuerdos Generales expedidos por la SCJN, el CJF y el TEPJF,
respectivamente, para regular la actuación de sus operadores jurídicos al
momento de investigar y juzgar las faltas administrativas.
Los procedimientos de investigación y/o juzgamiento de las faltas
disciplinarias se integran por una serie de etapas que deben ser observadas
en atención a los principios constitucionales y legales que los enmarcan,
cumpliendo las formalidades esenciales del procedimiento, que son aquellas
necesarias para garantizar la defensa adecuada antes de un acto de privación, y
que de manera genérica se traducen en los siguientes requisitos:25
la defensa;
La oportunidad de alegar; y
El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas.
Ahora bien, conforme al marco jurídico disciplinario en el PJF,
el procedimiento que deberá seguirse para la determinación de las
responsabilidades se contempla en el artículo 134 de la LOPJF.26
25 FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS
QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO. Novena Época;
Pleno; S.J.F. y su Gaceta; II, diciembre de 1995; p. 133.
26 Artículo 134 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación: Para la determinación
I. Se enviará una copia del escrito de denuncia y sus anexos al servidor público para que, en
un término de cinco días hábiles, formule un informe sobre los hechos y rinda las pruebas
correspondientes. El informe deberá referirse a todos y cada uno de los hechos comprendidos en
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procedimiento para la determinación de la responsabilidad disciplinaria de los
servidores públicos del PJF, lo cierto es que el contenido del mismo dispositivo
—y sobre todo la práctica y la realidad—- nos muestran que son dos los
procedimientos que se derivan de la LOPJF.
sobre los cuales el denunciado no suscitare explícitamente controversia, sin admitirse prueba en
contrario. La confesión de los hechos no entraña la aceptación del derecho del denunciante; II.
Recibido el informe y desahogadas las pruebas, si las hubiere, se resolverá dentro de los treinta
días hábiles siguientes sobre la inexistencia de responsabilidad o imponiendo al infractor las
las setenta y dos horas cuando se trate de los casos de responsabilidad señalados en las fracciones
II y IV del artículo anterior; III. Cuando se trate de los casos comprendidos en las fracciones I y
III del artículo anterior, el presidente de la Suprema Corte de Justicia o, en su caso, el órgano que
determine el Consejo de la Judicatura Federal, remitirán el asunto al Pleno de la Suprema Corte
de Justicia o al del Consejo de la Judicatura Federal, para que cite al presunto responsable a una
audiencia, haciéndole saber la responsabilidad o responsabilidades que se le imputen, el lugar,
en la misma lo que a su derecho convenga por sí o por medio de un defensor. Entre la fecha de
citación y la audiencia deberá mediar un plazo no menor de cinco ni mayor de quince días hábiles.
para resolver o se advierten otros que impliquen nueva responsabilidad administrativa a cargo
del presunto responsable o de otras personas, se podrá disponer la práctica de investigaciones y
acordar la celebración de otra u otras audiencias en su caso, y V. En cualquier momento, previo
o posteriormente a la recepción del informe o celebración de la audiencia, la Suprema Corte de
Justicia, el Consejo de la Judicatura Federal, el presidente de la Suprema Corte de Justicia o el
órgano que determine el Consejo de la Judicatura Federal, según corresponda podrán determinar la
suspensión temporal de los presuntos responsables de sus cargos, empleos o comisiones, siempre
que a su juicio así conviene para la conducción o continuación de las investigaciones, la cual
cesará cuando así lo resuelvan independientemente de la iniciación, continuación o conclusión
la responsabilidad que se impute, lo cual se hará constar expresamente en la determinación de la
suspensión. Si el servidor público suspendido temporalmente no resultare responsable de la falta
que se le imputa, será restituido en el goce de sus derechos y se le cubrirán las percepciones que
debiera haber recibido durante el tiempo en que se hallare suspendido. Cuando la falta motivo
de la queja fuese leve, el presidente de la Suprema Corte de Justicia o el órgano que determine
el Consejo de la Judicatura Federal impondrá la sanción que corresponda y dictará las medidas
para su corrección o remedio inmediato; si la falta fuere grave, remitirá el asunto al Pleno de la
que procedan de acuerdo a sus facultades.
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Miguel Ángel Gutiérrez Salazar 299
Esto es así, ya que se presentan desigualdades en las etapas y trámites de
los procedimientos disciplinarios de magistrados y jueces del PJF, con respecto
al resto de los servidores públicos judiciales, lo que redunda en una mayor o
menor protección de la esfera jurídica de los sujetos disciplinados.
Desde nuestro análisis, en la LOPJF existe un procedimiento que podemos
denominar ordinario, ya que se desarrolla en la mayoría de los casos; en
tanto que hay un procedimiento de carácter especial, que procede cuando se
trata de asuntos graves en donde los sujetos involucrados tienen el carácter
de magistrados o jueces y las sanciones aplicables son las de destitución e
inhabilitación.
Tabla 5. Etapas de los procedimientos disciplinarios previstos en la LOPJF
Procedimiento ordinario Procedimiento especial
queja
2. Informe y ofrecimiento de pruebas del
servidor público involucrado
2. Audiencia de pruebas y alegatos
3. Desahogo de pruebas 3. Resolución
4. Resolución 4. Recurso de revisión administrativa
Fuente: Elaboración propia.
Como ilustra la tabla precedente, ambos procedimientos son distintos
y reconocen de manera limitada y desigual la protección jurídica de los
servidores públicos judiciales. Esto obedece no sólo a la manifestación legal
expresa de que los magistrados y jueces puedan comparecer a una audiencia de
pruebas y alegatos, lo que les garantiza su derecho a ser escuchados en persona
y la posibilidad de rendir alegatos, sino también a que su derecho impugnativo
es mucho más amplio que en el resto de los servidores públicos del PJF.
Gutiérrez Salazar, Miguel Angel, op. cit., p. 260.
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Pese a que el procedimiento especial previsto para exigir la responsabilidad
disciplinaria de magistrados y jueces brinda mayores garantías que el
procedimiento ordinario, lo cierto es que en términos de debido proceso,
el procedimiento especial no deja de ser sumamente limitado. Un ejemplo
de ello es el hecho de que el medio de impugnación denominado revisión
administrativa, a favor de magistrados y jueces, sólo procede en contra de las
determinaciones del CJF que remuevan a dichos servidores públicos, por lo que
a nivel de LOPJF quedan en estado de indefensión en contra de cualquier otro
tipo de sanción disciplinaria (amonestación, sanción económica, suspensión,
28
Más limitados aún se encuentran los derechos procesales del resto de
los servidores públicos del PJF, quienes no encuentran en la LOPJF una
disposición expresa que les garantice su derecho de audiencia y la posibilidad
ni cuentan con la posibilidad de impugnar a nivel legal las sanciones que sean
impuestas por el CJF.
Este contexto de divergencia en los procedimientos y de desigualdad
procedimental para los sujetos disciplinados se potencia a nivel de los acuerdos
generales expedidos por el CJF, la SCJN y el TEPJF.
A. Acuerdo General Disciplinario del CJF
En el primer caso, a nuestro parecer también son dos los procedimientos
procedimiento genérico, que se tramita de forma presencial y es aplicable a
la mayoría de los asuntos, pero con distinciones respecto a lo que prevé la
LOPJF. En segundo lugar está un procedimiento sólo procedente
cuando se trata de faltas por omisión o extemporaneidad en la presentación de
la declaración de situación patrimonial.
28 El recurso de revisión administrativa se prevé en el artículo 100 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos y en los numerales 122 a 128 de la LOPJF.
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Miguel Ángel Gutiérrez Salazar 301
Tabla 6. Etapas de los procedimientos disciplinarios previstos en el Acuerdo
General Disciplinario
Procedimiento genérico Procedimiento en línea
2. Informe del servidor público involucrado 2. Informe del servidor público
involucrado
3. Periodo probatorio
4. Periodo de alegatos
5. Resolución 5. Resolución
6. Recursos 6. Recursos
administrativa o señale que carece de pruebas, los periodos probatorios y de
alegatos se omiten.
Fuente: Elaboración propia.
Como podemos advertir, los procedimientos del Acuerdo General
etapas del procedimiento genérico se asimilan a las etapas de los procedimientos
para rendir pruebas y posteriormente alegatos, así como la instauración de
recursos o medios de impugnación que la LOPJF no estatuye.
Aún más, la LOPJF no dispone bajo ninguna circunstancia de un
procedimiento en línea, el cual si bien puede tener como posible ventaja la
celeridad y pronta resolución de los asuntos, también puede conllevar un
inconveniente mucho mayor, como es la imposibilidad de que la autoridad
tome conocimiento directo de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en
que acontecieron los hechos que se imputan a los servidores públicos (y en su
por medios remotos que ponen distancia entre la autoridad disciplinaria y el
sujeto que es juzgado.
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B. Acuerdo General 9/2005 de la SCJN
En el terreno normativo de la SCJN, el Acuerdo General 9/2005 fue expedido
para regular su potestad disciplinaria; de nuestro análisis advertimos que se
características particulares, ya que sólo procede en caso de que se trate de
faltas administrativas de los ministros de la SCJN o bien de cualquier otro
servidor público de la SCJN por incumplimiento a las obligaciones previstas
el numeral 8º, fracciones VIII, X, XII, XIII y XIV, de la LFRASP, así como
por las causas de responsabilidad señaladas en el diverso 131, fracciones I a
VI, de la LOPJF.
El segundo procedimiento, que podemos llamar general, procede en el
resto de supuestos en que se presente una falta administrativa y la probable
intervención de un servidor público de la SCJN en su comisión.
La tabla siguiente nos ilustra al respecto:
General 9/2005 de la SCJN
Procedimiento general
queja
2. Audiencia de pruebas y alegatos 2. Informe y ofrecimiento de
pruebas del servidor público
involucrado
3. Resolución. 3. Desahogo de pruebas
4. Resolución
5. Recurso de inconformidad
Como podemos ver, los procedimientos del Acuerdo General 9/2005
siguen los parámetros generales de la LOPJF, aunque divergen de las
disposiciones legales, ya que incorpora un recurso de impugnación para apelar
las resoluciones del presidente, en las que determine la existencia de una
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infracción administrativa no grave y la responsabilidad del servidor público
judicial en su comisión.29
En otras palabras, el Acuerdo en mención básicamente reproduce las líneas
legales dictadas por la LOPJF y conserva la divergencia de procedimientos y,
por ende, las diferencias de tratamiento y de oportunidades de defensa de los
servidores públicos del PJF.
C.
reglas particulares para tramitar y resolver los procedimientos disciplinarios
que, básicamente, se asemejan a las de la LOPJF, ya que contempla lo siguiente:
Tabla 8. Etapas de los procedimientos disciplinarios previstos en el Acuerdo 288-
Procedimiento único
2. Informe del servidor público involucrado
3. Periodo probatorio
4. Audiencia de alegatos
5. Resolución
Fuente: Elaboración propia.
términos generales, las directrices de la LOPJF, ya que prevé la posibilidad
29
hemos hecho alusión.
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procedimientos de ley (considérese, por ejemplo, la apertura de un periodo
Cabe resaltar que este Acuerdo, en su carácter de norma secundaria,
no incorpora algún recurso de impugnación en contra de las resoluciones
Pero en el contexto del TEPJF, su Reglamento Interior (también como norma
apelación, el cual puede ser interpuesto por los servidores públicos judiciales
del TEPJF por destitución o suspensión con motivo de una resolución
disciplinaria y del cual conocerá la Sala Superior del propio TEPJF.
Desde nuestra óptica, este recurso previsto desde la LOPJF no debería
ser desarrollado por el Reglamento Interior del TEPJF, ya que no es la norma
secundaria especializada en materia disciplinaria, sino que es el Acuerdo 288-
principio de especialidad, debería contemplar el recurso de apelación.
Para concluir el nivel procedimental, podemos decir, en consonancia con
nuestros argumentos previos, que es indispensable que se inicie un proceso
de homologación de las etapas, prácticas y seguridades recursales a nivel
normativo en el PJF.
juzgamiento disciplinario en el PJF, con los mejores parámetros de calidad y
en un contexto de garantías a las defensas de los servidores públicos sujetos al
régimen disciplinario.
IV. Propuestas para el rediseño funcional del régimen
disciplinario para el Poder Judicial de la Federación en México
Por lo expuesto en los niveles que se han presentado, nos parece claro que existe
un complejo panorama procesal en el PJF para demandar la responsabilidad
disciplinaria de sus servidores públicos. Según nos parece, se da un tratamiento
más garantista a los servidores públicos de mayor jerarquía en el esquema
les dan menores oportunidades de defensa.
No obstante que dicho tratamiento divergente es ya de por sí un tema que
debe replantearse, hay aspectos en que todas las categorías de los servidores
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públicos del PJF padecen indefensión, como es la suspensión provisional
los largos periodos de duración de un procedimiento y las sanciones que no son
recurribles por previsión legal.
En estos casos, todos los servidores públicos judiciales (que son quienes
materialmente jurisdiccional sin todas las garantías del debido proceso y en
condiciones de afectación a su esfera jurídica.
Esto es aún más tangible y preocupante si se reconoce que muchas veces
las autoridades disciplinarias no sólo en el PJF, sino en todo el país, asumen el
papel de investigador y juzgador de una misma causa, por lo que los principios
de objetividad, profesionalismo y excelencia en la impartición de justicia
disciplinaria se ven mermados.
propuestas que si bien no resolverán por sí mismas y de forma aislada la
compleja problemática que hemos expuesto, sí pueden ser un insumo para la
discusión informada, que propicie repensar el tema disciplinario en el PJF.
En ese orden de ideas, las cinco propuestas siguientes tienen como ideal
que se propicie la construcción de un régimen disciplinario judicial de calidad,
con parámetros de excelencia en la protección de los derechos de los servidores
públicos judiciales:
A. Revisión y valoración del marco jurídico vigente
Es importante que los órganos del PJF, en su conjunto, inicien un proceso de
revisión de los textos jurídicos reguladores de la potestad disciplinaria (texto
constitucional, leyes aplicables y, desde luego, acuerdos generales, manuales y
competentes, para suprimir los desfases, omisiones y reenvíos innecesarios
La vaguedad y dispersión normativa que hoy existen no abonan en
términos de certeza y legitimidad del régimen disciplinario judicial federal.
Nos parece que un proceso de homologación de normas puede ser un inicio de
gran ayuda para proteger la esfera jurídica de los servidores públicos sujetos a
dicho régimen.
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B.
privilegiando líneas de mando claras y atribuciones concretas para cada
área disciplinaria del PJF. En la medida de lo posible deben soslayarse
interinstitucionales y al rezago administrativo.
En términos competenciales, creemos que deben delinearse nuevos
parámetros homogéneos de distribución de facultades y suprimirse las amplias
Sobre todo, pensamos que debe suprimirse la distinción competencial que
ocasiona un tratamiento desigual para investigar y/o juzgar a los servidores
públicos judiciales, ya sea que tengan carácter administrativo o jurisdiccional.
C. Desarrollo integral de políticas disciplinarias
Es primordial que el CJF, la SCJN y el TEPJF desarrollen una política
disciplinaria homogénea y pública, de corto, mediano y largo plazos, de la cual
se desprendan planes, programas, estrategias, propuestas y acciones que den
rumbo a la disciplina judicial federal.
Existen propuestas que ya se han hecho con anterioridad, como las
contenidas en el en 2006. Pensamos que
es momento de recuperar muchas de esas propuestas —no sólo en el tema
disciplinario— para mejorar la calidad de los procesos y la justicia que imparte
el PJF.
D. Creación de una teoría interpretativa del derecho disciplinario
El PJF debe contribuir a la creación de una teoría interpretativa del derecho
disciplinario, conformada por jurisprudencia y tesis aisladas que desentrañen
el sentido —a veces ambiguo— de las normas jurídicas disciplinarias.
Esta teoría debe servir para establecer nuevos parámetros de actuación para
las autoridades disciplinarias y al mismo tiempo para dar mayor certidumbre a
los servidores públicos sujetos a ese régimen.
Bajo ese orden de ideas, deben superarse las limitaciones de los actuales
para diseñar, con fundamento en técnicas de interpretación y argumentación
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Miguel Ángel Gutiérrez Salazar
una teoría sólida y fundamentada que fortalezca las políticas institucionales y
E. La jurisdiccionalización disciplinaria30
En la base y sustento de la construcción de un nuevo régimen disciplinario
posibilidad de que se imparta justicia por parte de magistrados y jueces expertos
en esta materia, en el marco de pleno apego a las garantías jurisdiccionales
para todos los servidores públicos.
La jurisdiccionalización es importante por su carácter protector de los
derechos fundamentales de los sujetos disciplinados y también porque en todo
momento postula la separación entre quien investiga y quien juzga una causa,
factores imprescindibles para un juicio justo.
Las experiencias comparadas y el contexto que afrontan los servidores
públicos judiciales en nuestro país para la exigencia de sus responsabilidades
nos hace pensar que la jurisdiccionalización puede ser un valor fundamental
para asegurar el pulcro ejercicio del control disciplinario y el respeto a la esfera
jurídica de los imputados.
construirse en nuestro país mediante aportaciones teóricas y jurisdiccionales.
Amerita un cambio de pensamiento profundo y propositivo para lograr
organizacional y procedimental no es nada sencillo, por lo que para avanzar
en esta materia es necesario aprender de las mejores prácticas internacionales
con pleno conocimiento de nuestro contexto para mejorar el estado del derecho
disciplinario mexicano.
En tal sentido, consideramos que el PJF debe ser pionero en analizar
las experiencias de éxito que se han puesto en marcha en otras latitudes
para profesionalizar la justicia disciplinaria que imparte y, en consecuencia,
proponer los cambios de raíz que se necesitan en nuestro país, iniciando por
mejorar el régimen disciplinario judicial federal.
30 Sobre este tema, confróntese: Gutiérrez Salazar, Miguel Ángel, op. cit.,
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Normativas
de Investigación y Sustanciación de Procedimientos Disciplinarios;
se establecen sus funciones y reglas para la sustanciación de los
procedimientos disciplinarios.
Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, que establece
las disposiciones en materia de responsabilidades administrativas,
situación patrimonial, control y rendición de cuentas.
Acuerdo número 9/2005, de 28 de marzo de 2005 del pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación relativo a los procedimientos de
responsabilidades administrativas de los servidores públicos de este Alto
Tribunal y del seguimiento de la situación patrimonial de éstos y de los
del Poder Judicial de la Federación.
FORMALIDADES ESENCIALES DEL
PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA
DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO. Novena Época; Pleno; S.J.F. y su
Gaceta; II, diciembre de 1995; p. 133.
Lineamientos internos para la elaboración de tesis orientadoras, no obligatorias,
relativas a la resolución de procedimientos disciplinarios, CJF.
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Electrónicas
Criterios disciplinarios del Consejo de la Judicatura Federal. Disponible desde
internet en https://www.cjf.gob.mx/secretarias/sed/criterios/
Lineamientos internos para la elaboración de tesis orientadoras, no
obligatorias, relativas a la resolución de procedimientos disciplinarios,
CJF. Disponible desde internet en: http://www.cjf.gob.mx/secretarias/
sed/criterios/Lineamientos.aspx
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