Gobernanza y democracia: de vuelta al rio turbio de la polÃtica.
| Autor | Canto Sáenz, Rodolfo |
Governance and Democracy: Back to the Dirty River of Politics
INTRODUCCIÓN
Proveniente del mundo anglosajón, el concepto de gobernanza se ha vuelto muy popular en la teoría y la práctica de la administración y las políticas públicas en América Latina. Es un concepto popular pero impreciso, como acota R. Rhodes en su muy citado artículo "The New Governance: Governing without Government" (Rhodes, 1996). Esta imprecisión se mantiene hasta la fecha y el concepto sigue requiriendo un esfuerzo de definición previo a su empleo. Antes de proponer su propia definición, Rhodes describe seis usos comunes del término gobernanza (aunque aclara que existen otros más): como estado mínimo, como gobierno corporativo, como nueva gestión pública, como buen gobierno, como sistema sociocibernético y como redes autoorganizadas.
Posteriormente, Rhodes formula su propia definición con elementos de estos términos, en especial--según aclara--de las relativas al estado mínimo, el sistema sociocibernético y las redes autoorganizadas: la gobernanza se refiere a redes interorganizacionales autoorganizadas, que complementan a las jerarquías y a los mercados como estructuras de gobierno en la asignación autoritativa de recursos, con ejercicio de control y coordinación.
También en los años 90 otro conocido autor en la literatura de la gobernanza, Jan Kooiman, la define como el patrón o estructura que emerge en un sistema sociopolítico como resultado común de las intervenciones interactivas de todos los actores involucrados, patrón que no puede ser reducido a un actor o grupo de actores en particular, toda vez que ninguno de ellos tiene todo el conocimiento y la información requeridos para resolver problemas complejos, dinámicos y plurales. En vez de basarse en el estado (1) o el mercado, la gobernanza sociopolítica apunta a la creación de patrones de interacción en los que son complementarios el gobierno político jerárquico tradicional y la sociedad autoorganizada, y en los que la responsabilidad y la rendición de cuentas de las intervenciones se extiende a actores públicos y privados (Kooiman, citado en Rhodes, 1996, 657).
Más adelante, Kooiman amplía su concepto original de gobernanza con elementos del nuevo institucionalismo y de la teoría de sistemas para proponer tres modos de gobernanza: autogobernanza, cogobernanza y gobernanza jerárquica, así como tres órdenes de gobernanza: un primer orden, concerniente a los problemas y oportunidades societales; un segundo orden, relativo a las instituciones, y un tercero, o metagobernanza, relativo a los valores y normas de la propia gobernanza. Introduce, asimismo, el concepto de gobernanza interactiva, que difiere de otros modelos en su aplicabilidad y existencia en diferentes escalas societales, desde la local hasta la global, con autoridades y responsabilidades intersectoriales superpuestas; en adición a las redes horizontales, todos los arreglos verticales de gobierno entre entidades públicas y privadas forman parte también de la gobernanza. Sin embargo, Kooiman mantiene el sentido original del concepto como patrón o estructura en el que no sólo el estado, sino también el mercado y la sociedad civil, tienen papeles prominentes en el gobierno de las sociedades modernas (Kooiman, 2003 y 2004).
La reseña de los usos del término gobernanza podría extenderse indefinidamente, algo que no es el propósito de este artículo. Las definiciones de Rhodes y Kooiman son muy útiles como punto de partida porque contienen los elementos y las implicaciones básicas del concepto de gobernanza de uso más generalizado en la actualidad:
* No sólo el gobierno gobierna; las redes autoorganizadas y los mercados, en tanto estructuras de gobierno, también gobiernan. El gobierno ha perdido el monopolio de la función de gobernar.
* Las redes son el espacio privilegiado del gobierno de los actores. Los actores son "cualquier unidad social que posee agencia o poder de acción. Esto incluye a individuos, asociaciones, líderes, firmas, departamentos y organismos internacionales" (Kooiman et al., 2008, 3).
* La responsabilidad y la rendición de cuentas de las intervenciones se extienden a actores públicos y privados, en tanto que comparten la función de gobernar.
Y en efecto, como también dice Rhodes, el concepto de gobernanza se ha vuelto muy popular, no sólo en el pensamiento anglosajón sino en muchas partes del mundo, incluida Iberoamérica. Para un recuento de los planteamientos sobre la gobernanza en nuestros países pueden verse, entre otros, los trabajos de Blanco y Gomà (2003), Prats (2005), Aguilar (2006) y Sahuí (2009). Con pocas excepciones, los planteamientos son en general favorables a la gobernanza y, como se verá más adelante, la idea de un gobierno compartido entre el gobierno tradicional y los actores de la sociedad civil es bien vista por muchos pensadores, académicos y también practicantes de la función pública en esta región del mundo, con una característica que cabe mencionar: los defensores--a veces auténticos promotores--de la gobernanza se sitúan a todo lo largo del espectro político, desde posiciones conservadoras afines al liberalismo ortodoxo hasta posiciones severamente críticas de lo que suelen denominar neoliberalismo. (2)
La popularidad de la gobernanza es algo notable, habida cuenta de sus implicaciones potencialmente adversas para la democracia: un gobierno compartido entre autoridades democráticamente electas y otras que no lo son genera muchas interrogantes, como también las genera la idea misma de actores, por oposición a los muchos que, más allá del voto, no tienen esa capacidad de agencia y poder de acción a la que se refiere Kooiman, y también la idea de la responsabilidad y rendición de cuentas en la gobernanza, muy claras cuando se trata de actores gubernamentales, en cuyo caso deben rendir cuentas a los poderes constituidos y a sus ciudadanías, pero mucho menos claras cuando se trata de actores privados que también gobiernan.
En realidad las implicaciones de la gobernanza potencialmente adversas a la democracia fueron señaladas desde el principio por algunos de sus proponentes. Así, Rhodes reconoce que:
Hay un obvio conflicto entre los principios de la rendición de cuentas en una democracia representativa y la participación en redes que pueden ser abiertas sin estar formalmente sujetas a la rendición de cuentas... Las redes interorganizacionales ya se han extendido y proliferado. Esta tendencia no ha sido debidamente reconocida aun cuando tiene implicaciones importantes, no sólo para la práctica del gobierno británico sino también para la rendición de cuentas democrática. La gobernanza como redes autoorganizadas es un reto a la gobernabilidad (governability) porque las redes devienen autónomas y resisten al gobierno central; están llamadas a convertirse en el primer ejemplo de gobernar sin gobierno" (Rhodes, 1996, 667 [traducción mía]).
Las críticas a las implicaciones de la gobernanza adversas a la democracia no han quedado sin respuesta. En un trabajo reciente, Kooiman y algunos de sus colegas se refieren a la relación entre ambas en estos términos:
Como un juicio de hecho, el enfoque de la gobernanza interactiva sostiene que muchos actores en diferentes posiciones y niveles de la sociedad están involucrados en la gobernanza. Pero también hay un lado normativo en la ecuación, la comprensión de que la amplia participación societal en la gobernanza es una expresión de la democracia y, por lo tanto, un estado deseable de los asuntos. Así, nosotros abogamos por la amplia participación en la gobernanza tanto desde el punto de vista normativo como desde el práctico (Kooiman et al, 2008, 3 [traducción mía]).
Como se verá más adelante, no sólo Kooiman sostiene que la gobernanza no se opone en ningún sentido a la democracia, sino antes bien la favorece, siempre que se logre la amplia participación societal en la gobernanza. Sin embargo, las dudas persisten. Ni Kooiman ni ningún otro teórico o proponente de la gobernanza ha logrado demostrar que es posible lograr que la totalidad de los individuos-ciudadanos participen en ella, como no sea a través del voto universal, base normativa de la democracia y no de la gobernanza. Aun suponiendo que esto fuera posible, quedarían dudas sobre los diferenciales de recursos, capacidad de agencia o poder de acción entre los distintos actores de la sociedad civil, asimismo, sobre la posibilidad real de igualar la suma de los intereses específicos de los distintos actores al interés general de la sociedad. (3)
Un rasgo común que se aprecia en la literatura sobre la gobernanza, acaso más acentuado en los autores iberoamericanos que en los del mundo anglosajón, es la defensa de la gobernanza sobre la base de una aguda y severa crítica a la política tradicional, a los partidos políticos, a los políticos y --sobre todo en América Latina--a los gobiernos ineficaces, ineficientes, llenos de corruptelas, derrochadores, autoritarios y un largo etcétera. La gobernanza es presentada como la alternativa viable de superación de todo o de mucho de esto, ya que permitiría rescatar las grandes decisiones sobre los problemas públicos del río turbio de la política (Harriss, 2007) para llevarlas a las aguas transparentes de la gobernanza. También es notable la coincidencia entre autores de muy distintas corrientes de pensamiento en sus críticas a la arena política tradicional y a los gobiernos constituidos como base de la afirmación de la gobernanza.
En el presente artículos nos proponemos: 1) desarrollar una crítica a la tesis del gobierno compartido entre gobiernos electos y actores de la sociedad civil o del mercado, y 2) criticar el planteamiento de la gobernanza como alternativa a la arena política tradicional y a los gobiernos constituidos para 3) argumentar la necesidad de volver la vista a la arena política tradicional como espacio de afirmación ciudadana, agregación de demandas sociales y principal opción de participación política para grandes núcleos de...
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