Globalización y Protección contra el Riesgo del Desempleo

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CAPÍTULO V
GLOBALIZACIÓN Y PROTECCIÓN CONTRA EL RIESGO DEL DESEMPLEO
L
V.1 Introducción: Desempleo y Globalización
a globalización implica cambios e
incertidumbre que surgen por una mayor
exposición al comercio internacional y a la movilidad
de capitales. Estos cambios son de interés para la
seguridad social, ya que pueden incidir en el bienestar
de las familias. Probablemente, la principal
preocupación radica en la posibilidad de que, a raíz
de los procesos de globalización, se puedan generar
grupos considerables de personas que pierden su
empleo, y que este desempleo se torne un problema
de largo plazo.
En Capítulos anteriores se ha expresado la
preocupación que la globalización y la desregulación
de los mercados puedan restringir el desarrollo de
las políticas sociales, lo cual requeriría un esfuerzo
mayor de los gobiernos para otorgar protección a
los trabajadores. En varios países la respuesta ha
sido acompañar los cambios estructurales con
políticas laborales que suavicen el impacto de la
globalización en el empleo: en países de la OCDE,
mayores niveles de comercio parecen estar
asociados con el crecimiento de los programas de
los gobiernos y de la seguridad social para combatir
el desempleo, como es el caso del aumento en los
montos y en la duración de los beneficios del seguro
de desempleo (Garrett y Mitchell 1996, Carroll 2000).
En América Latina y el Caribe la aplicación de
soluciones para la protección contra la pérdida del
empleo se desarrolla en un contexto distinto al de
los países industrializados, con mayores limitaciones
institucionales y financieras. A principios del siglo XXI
ALC se ha convertido en una de las regiones con
mayor desempleo, alcanzando niveles del 8 por ciento
—cuando el promedio mundial era 6.2 por ciento (OIT
2004a y CISS 2004)—. Este problema se asocia a
situaciones indeseables como el crecimiento de la
economía informal, una mayor desigualdad en los
salarios y en la riqueza, y el crecimiento de
comunidades marginadas que se pueden convertir
en una fuente de tensión social. Esto a su vez puede
ocasionar una dependencia excesiva de la seguridad
social y de otros programas sociales que a la vez
podrían ver erosionados sus ingresos e incrementada
la demanda por sus beneficios. La situación ha sido
diferente en Canadá y Estados Unidos. Estos países
han tenido un desempeño favorable del empleo,
especialmente en relación a Europa Occidental.
Ante la situación de desempleo e informalidad
con la que América Latina experimenta el fenómeno
de la globalización, es inminente la necesidad de
diseñar instituciones que permitan combatir el
desempleo y promover el desempeño adecuado de
los mercados laborales. Actualmente existen varias
instituciones y programas especiales del mercado
laboral que proporcionan protección al empleo (pago
por despido injustificado, empleo subsidiado,
créditos al impuesto sobre el trabajo, programas de
entrenamiento y capacitación, programas de obra
pública, entre otros). Entre estos programas destaca
el seguro de desempleo, que es la herramienta que
los gobiernos y la seguridad social utilizan para
atender en forma directa la falta de protección contra
116
INFORME SOBRE LA SEGURIDAD S OCIAL EN AMÉRICA 2007
la pérdida del empleo, pero sólo en una minoría de
los países.
El seguro de desempleo proporciona ayuda
económica para que un individuo y su familia subsistan
mientras permanece desempleado, probablemente a
cambio de buscar trabajo en forma activa.
Evidentemente este seguro por sí solo no puede
eliminar las causas potenciales que ocasionan el
desempleo, pero un programa adecuado de seguro
de desempleo puede ayudar a la reconversión de la
economía ante las necesidades de cambio estructural.
A través de un programa bien estructurado es posible
apoyar a los trabajadores para que adquieran nuevas
habilidades, así como mejorar el empate entre las
demandas de las empresas y las expectativas de los
trabajadores. Para lograrlo, su papel debe ser más
amplio que el de un simple subsidio para atenuar un
déficit de ingresos de la familia.
Aunque los seguros de desempleo no son
utilizados extensivamente en los países de ALC, es
común encontrar regulaciones laborales para la
protección al empleo. La legislación existente
proporciona cierto grado de protección a los
trabajadores a través de compensaciones
monetarias en caso de separación y de reglas que
buscan disminuir la incidencia de las separaciones.
Sin embargo, se ha argumentado que este tipo de
legislaciones podría tener efectos desfavorables en
el empleo debido a los elevados costos laborales
que, en ocasiones, implica el cumplimiento de estas
leyes (Heckman y Pagés 2005).
Este Capítulo tiene por objetivo principal
examinar la situación del seguro de desempleo en
los países del Continente e identificar las
características de su diseño. Específicamente, se
pretende: i) conocer las tendencias del desempleo;
ii) revisar las teorías que postulan las principales
causas del desempleo; iii) documentar cuáles son los
mecanismos de protección más comunes contra el
desempleo, en particular, examinar el seguro de
desempleo en el Continente; y iv) identificar aspectos
relevantes para la protección contra la pérdida del
empleo en un contexto de globalización.
A continuación, la Sección V.2 describe las
tendencias de las tasas de desempleo total y por
regiones de la CISS. La Sección V.3 revisa las teorías
contemporáneas sobre el desempleo, manteniendo
la perspectiva de que uno de los objetivos
principales es entender la forma en que un seguro
de desempleo puede apoyar a la sociedad para
atender el tema. La Sección V.4 documenta la
legislación que brinda protección ante la pérdida del
empleo, así como las principales características de
los seguros de desempleo (en Argentina, Barbados,
Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Ecuador, Estados
Unidos, México, Uruguay y Venezuela). La Sección V.5
examina la evidencia descrita en las secciones
anteriores y presenta algunas reflexiones sobre la
necesidad de brindar protección contra la pérdida
del empleo, a través de la creación de políticas
laborales que acompañen al cambio estructural
derivado de la globalización.
V.2 Comportamiento del Desempleo en el
Continente
El comportamiento del desempleo resulta de una
combinación de factores macroeconómicos y
relacionados con la globalización (comercio,
tecnología, flujos de inversión extranjera), que
interactúan con políticas (activas y pasivas) e
instituciones del mercado laboral (seguro de
desempleo, sindicatos, salarios mínimos, legislación
de protección al empleo).
Cuando una persona está desempleada, la
pérdida de los ingresos laborales afecta el bienestar
de su familia. El desempleo puede, incluso, llevar a
pérdidas futuras cuando el empleo subsecuente
proporcione una remuneración menor. Este
fenómeno ha sido un tema de gran interés para los
países, especialmente para los europeos, ya que a
partir de los ochenta el desempleo aumentó
considerablemente, en particular el desempleo de
largo plazo.
El informe de la CISS 2005 menciona que las tasas
de desempleo tienden a ser mayores en promedio
en el Continente Americano en comparación con otras
117
GLOBALIZACIÓN Y PROTECCIÓN CONTRA EL RIESGO DEL DESEMPLEO
regiones del mundo; sin embargo este promedio
oculta grandes diferencias entre países. Esta sección
describe el comportamiento de las tasas de
desempleo en los países del Continente Americano,
haciendo énfasis en las diferencias entre países,
regiones (de la CISS) y grupos poblacionales más
afectados por el desempleo.
V.2.1 Tendencias Regionales
La definición de empleo de la OIT indica que una
persona está desempleada cuando no ha trabajado
más de una hora en un periodo de referencia dado
pero busca trabajo activamente.1 Asimismo, se define
al desempleo abierto como la proporción de
personas en edad económicamente activa que se
encuentran desempleadas.
La Gráfica V.1 presenta las tendencias de las
tasas de desempleo (como proporción de la fuerza
laboral total) en el Continente Americano, durante las
tres últimas décadas. Los paneles muestran el
desempleo total, femenino y masculino,
respectivamente. Durante este período el desempleo
total disminuye en la región de Norteamérica y el
Caribe Anglo debido principalmente a reducciones
de alrededor del 8 por ciento en el desempleo
femenino, y a los consistentemente bajos niveles de
desempleo en Estados Unidos. En la región Andina y
en el Cono Sur (hasta 2000) las tasas de desempleo
total se incrementan en cerca de un 7 por ciento, por
causa, aparentemente, de aumentos en el desempleo
femenino. En Centroamérica la tasa de desempleo
total fluctúa entre 6 y 10 por ciento hasta 1994 y
posteriormente se estabiliza alrededor del 7-8 por
ciento. En México y el Caribe Latino los niveles de
desempleo fluctuaron entre el seis y diez por ciento
en el período.
El Recuadro V.1 presenta el comportamiento de
las tasas de desempleo en los países que forman cada
región. En general, se identifican mayores niveles de
desempleo femenino. Las diferencias en las tasas de
empleo masculino y femenino han disminuido en las
últimas décadas. Esto puede deberse al incremento
en la participación laboral femenina, y no
necesariamente a cambios en los niveles de desempleo.
1 El periodo de referencia es generalmente el día o la semana anterior, pero difiere entre países.
Total
4
6
8
10
12
14
16
18
20
80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04
Andina
Centroamérica
Cono Sur
Norteamérica y el Caribe Anglo
México y el Caribe Latino
Desempleo Femenino
Andina
Centroamérica
Cono Sur
Norteamérica y el Caribe An
g
lo
México y el Caribe Latino
4
6
8
10
12
14
16
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