El gasto educativo: una propuesta de financiamiento a la educacion basica.
| Autor | Cárdenas Rodríguez, Oscar J. |
Educational Costs. A Financial Approach to Basic Education
INTRODUCCIÓN
La distribución de competencias para sufragar los gastos en educación siempre ha sido tema de debate entre la Federación y los estados, especialmente desde que se firmó el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB) en mayo de 1992 y apareció la Ley General de Educación (LGE) en 1993. (2)
Antes de la firma del ANMEB coexistían dos sistemas educativos paralelos, uno administrado y operado por el Gobierno Federal a través de la Secretaría de Educación Pública (SEP); otro administrado y operado por la propia entidad federativa. (3) A partir de la firma del ANMEB se fusionan ambos sistemas, quedando a cargo de las entidades los servicios educativos que había venido proporcionando la SEP, misma que en el acuerdo asume el papel rector y normativo del sistema educativo nacional. (4)
Junto con la responsabilidad de los servicios educativos, los estados también recibieron cerca de 100 mil edificios escolares e inmuebles para la administración, 22 millones de bienes muebles en equipo y materiales, cerca de 513 mil plazas de maestros, 115 mil puestos administrativos y más de 14 millones de estudiantes (Moctezuma, 1994). En materia de financiamiento, la Federación se comprometió a sufragar los gastos implícitos del traspaso, al menos durante el resto del ejercicio fiscal de 1992, después, los gastos de la educación estarían compartidos. Esto se estableció en la LGE al especificarse que tanto la Federación como cada entidad federativa concurrirían al financiamiento de la educación pública. Se legisló, además, que ambas partes procurarían fortalecer las fuentes de financiamiento y destinar recursos crecientes, en términos reales, al gasto educativo.
Es precisamente la concurrencia de recursos y las aportaciones crecientes en términos reales las que han fallado para financiar el gasto en materia educativa. Las aportaciones cada vez menores en términos reales hacen necesario buscar alternativas estables de financiamiento y una mejor distribución de recursos federales entre las entidades (Villarreal, 2005, 142). (5)
El objetivo de este estudio es proponer una contribución federal similar a la que operan once entidades del país. La recaudación se distribuiría tomando en consideración el número de alumnos y docentes, así como el esfuerzo que realiza cada estado para complementar con recursos propios el gasto educativo. En ese sentido, la propuesta pretende incorporar un mecanismo formal que logre atenuar los principales problemas generados por la política de descentralización del gasto educativo en la década de los noventa. El resto de este trabajo está estructurado de la siguiente manera: en la sección II se analizan los recursos destinados al gasto en educación por parte del Gobierno Federal y de los estados. En la sección III se propone una contribución especial para el financiamiento del gasto educativo. Finalmente, en la sección IV se presentan las conclusiones.
EL GASTO EN EDUCACIÓN
EL GASTO FEDERAL
Para el periodo 1980-1995, Ulloa (1996) presenta un análisis del gasto educativo en el que destaca que, en contravención a lo pactado en el ANMEB, ni la Federación ni los estados ni los municipios destinaron recursos reales crecientes al financiamiento de la educación. El cuadro 1 muestra que el gasto público per cápita en educación cayó en 34.7%, mientras que el gasto federal lo hizo en 28%, el estatal en más de 60% y el municipal en más de 90%.
El análisis también resalta caídas drásticas en el gasto federal por alumno en primaria y secundaria. En 1994, el gasto real en primaria se redujo en 41.3%, mientras que en secundaria la disminución fue de 55.6% (cuadro 2).
Analizando de manera específica el gasto en educación básica, etiquetado desde 1998 en el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica (FAEB), se puede observar que los recursos asignados sólo han mostrado crecimientos marginales en cuanto a su proporción con respecto al producto interno bruto (PIB), así como una disminución sostenida como porcentaje con respecto a los ingresos totales del Gobierno Federal (cuadro 3). (6)
Si se analiza el FAEB en pesos educativos de 2004, se tiene que de 1998 a 2004 las asignaciones cayeron, en promedio, 1.0%. También se puede constatar una caída sostenida y considerable a partir del año 2000 (gráfica 1). En 2004, los pesos educativos asignados al FAEB fueron 9.6% menores a los destinados en el 2000.
De igual manera, los pesos educativos asignados por matrícula en educación básica y normal han caído, en promedio, un 1.8%, mientras que las disminuciones por escuela y por docentes son de 2.0 y 2.5%, respectivamente. La reducción es más drástica si se compara contra el año 2000. Las asignaciones tanto por matrícula, escuelas y docentes han disminuido en más de 12% (cuadro 4).
EL GASTO ESTATAL
Al igual que la Federación, los recursos que los estados destinan a la educación han disminuido. Por ejemplo, en 2002 y en términos de pesos educativos de 2004, los estados aportaron 7.7% menos que en 2000. Como porcentaje del gasto total, el gasto educativo de los estados disminuyó en 4.1% y como porcentaje de los ingresos totales la caída fue de 0.3 puntos porcentuales (cuadro 5).
A pesar de la disminución del gasto total por parte de los estados, algunos de ellos han realizado esfuerzos para aportar mayores recursos, como consecuencia de un proceso de descentralización desigual, de negociaciones sindicales acumuladas en el tiempo, así como de modificaciones en la demanda del servicio.
El cuadro 6 muestra una gran disparidad entre el estado que más recursos aporta contra el que menos lo hace. Por ejemplo, si se compara al estado de Baja California con el de Morelos, se tiene que en el año 2002 el primero destinó 77 veces más recursos por habitante (990.5 vs 13) y 60 veces más como porcentaje de sus participaciones (59.50% vs 0.98%). Sorprendentemente, Chiapas, el estado más marginado, es el que, como porcentaje de su PIB, mayores recursos aporta a la educación.
Una relación que al parecer no se ha analizado en la literatura es aquella que existe entre las aportaciones per cápita de los estados y los mecanismos que éstos han puesto en práctica para generar fuentes de ingreso ordinario etiquetadas al gasto educativo. Este mecanismo son los impuestos adicionales para el fomento educativo. (7) El tema es particularmente relevante a la luz de una tendencia de desincorporación de responsabilidades por parte del Gobierno Federal como parte de una política de descentralización y la comprensión sobre las consecuencias que esta decisión ha generado en los gobiernos estatales. Si bien la literatura hasta ahora no lo ha advertido, el análisis advertiría la existencia de efectos directos en decisiones de índole fiscal.
Si se compara el cuadro 7 con el 6 es posible observar que los cuatro estados que más recursos recaudaron vía impuestos adicionales para la educación, son también los que mayores recursos aportaron, en términos per cápita, al gasto...
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