Fronteras seguras y facilitacion de comercio: analisis de Economia Institucional.

AutorIbarra-Yunez, Alejandro

Safe Boundaries and Trade Facilitation: Analysis of Institutional Economy

INTRODUCCIÓN

Al momento histórico en que se discute en el congreso de los EUA el paquete de seguridad y migración, así como después del 11 de septiembre cuando se dieron los ataques terroristas a las Torres Gemelas en Nueva York, los retos para la cooperación en seguridad binacional son enormes, pero así son las diferencias conceptuales, de política, de presupuestos asignados y de acciones hacia adentro del aparato de facilitación comercial y de seguridad.

A partir de los ataques del 9/11, y dentro del marco de operación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), se desarrolló una cooperación sin precedente para incrementar la vigilancia a toda la mercancía de exportación transportada hacia los EUA así como a millones de personas que arriban a México en los aeropuertos internacionales. Por su parte, entre 2001 y 2006, el gobierno mexicano implantó mecanismos de revisión de importaciones a México, aunque con menos integralidad que las fronteras de los EUA. El fenómeno binacional es complejo porque se ha caracterizado por mayor número de migrantes indocumentados que cruzan la frontera porosa entre México y los EUA, así como miles de millones de dólares de cocaína, heroína, mariguana y metanfetaminas. El tema requiere de cooperación en el más alto nivel federal, así como en niveles gubernamentales subfederales y de cámaras y empresas mismas, como lo apunta Smith (2005).

En 2002 se firmó el Acuerdo de Asociación Fronteriza México-EUA (US-Mexico Border Partnership Agreement), llamado también "Frontera Inteligente", con el fin de permitir, con el uso de alta tecnología de rayos gama, la revisión de toda mercancía que cruza la frontera y pasa por puertos de seguridad fronterizos. El acuerdo ha implicado la certificación de más de mil compañías mexicanas que representan 80% del valor del comercio internacional de mercancías. Toda la información de la carga transportada debe ser compartida entre los gobiernos de México y los EUA. La Dirección General de Aduanas es la encargada de llevar a cabo el programa de frontera inteligente y de promover el transporte de mercancías no riesgosas para la seguridad, y así concentrarse en vigilar mercancías, personas y dinero que sí representan riesgos ingentes para la seguridad de los EUA. Sin embargo, como fue enfatizado por miembros del Border Trade Alliance (Alianza del Comercio Fronterizo) en 2004, el reto es cómo involucrarse de manera integral en el manejo y la administración del crecimiento de las fronteras.

El fenómeno binacional trasciende lo referente a la seguridad fronteriza y abarca la facilitación de comercio, el tema de desarrollo fronterizo integral y lo concerniente a los flujos migratorios ordenados. En suma, el desarrollo económico y social binacional, así como la estructura y dinámica de las reglas del juego cooperativo, llevan a enfocarse en las agencias e instituciones relevantes que se enfrentan a condicionantes para lograr crecimiento del bienestar dentro del vínculo de seguridad y facilitación del comercio. Éste es el enfoque de la Nueva Economía Institucional (NEI).

En 2005 se creó la Asociación para la Seguridad y Prosperidad de América del Norte (ASPAN en español y Security and Prosperity Partnership for North America SPP en inglés), que a sólo un año de operación ha definido acciones concretas separando la parte de prosperidad, de la de seguridad sobre todo en los EUA y en Canadá. Más aún, para el caso de los EUA y Canadá, se iniciaron procesos concretos para la infraestructura fronteriza, armonización aduanera, estándares de comercio y transporte, en el denominado concepto de "common security/common prosperity" (Reunión Bush-Martin en noviembre 30, 2004). La falta de coordinación y fuerza política en México han hecho que el país se rezague en las acciones bilaterales llevadas a cabo entre Canadá y los EUA, lo cual llevó al coordinador de políticas públicas de la administración Fox, Eduardo Sojo, a renombrar a la Asociación por la de "Alianza", denotando al menos tres aspectos: a) ante la insuficiencia de políticas públicas concretas en el lado mexicano, buscar el referente estadunidense para adaptarlo y aplicarlo en nuestro país (concepto llamado de centro-periferia aplicado al tema de seguridad); b) buscar con la palabra alianza un espacio de tiempo calendario así como tiempo político para que México avance en participar activamente y con resultados en la lucha por la prosperidad y por la seguridad; c) separar el tema migratorio del de seguridad y prosperidad, aceptando que el mismo implica ajustes legislativos en los EUA más complejos y de largo plazo que los puntos de seguridad y, en medida relacionada, prosperidad (esta última requiere de presupuestos de cada país aunque de manera coordinada).

Ahora bien, es importante notar que la ASPAN no remplaza las actividades exitosas del TLCAN, ni la iniciativa de fronteras inteligentes iniciada en 2002, ni la iniciativa de comercio libre y seguro o FAST, que preceden al ASPAN pero no son integrales como éste.

El ASPAN cubre los siguientes aspectos de política trilateral, bilateral y cooperativamente en cada país: 1) Grupos de trabajo de seguridad, bajo el liderazgo norteamericano del Departamento de Seguridad Interna, en el más alto nivel (Sec. Chertoff), y 2) Grupos de trabajo sobre prosperidad, bajo el liderazgo del Departamento de Comercio, en el más alto nivel (Sec. Gutiérrez). Por el número de rubros, parecería que existe más énfasis en la agenda de prosperidad, pero ello no necesariamente corresponde a la realidad, ya que la forma de relación o reglas del juego de seguridad atienden a visiones de centro-periferia, mientras que las de prosperidad o facilitación de comercio implican utilizar estructuras institucionales ya probadas desde el inicio del TLCAN y que ahora deben convivir con las de seguridad. Por ello, el presente trabajo se concentra en este tema.

Institucionalmente para el caso de los EUA, el Departamento de Estado (Sec. Rice) se encarga de coordinar los trabajos de los departamentos de seguridad interna y de comercio, así como de representar todos los esfuerzos ante los gobiernos de Canadá y México. Para el caso de México, se formaron grupos de trabajo paralelos con el liderazgo de la Secretaría de Gobernación al más alto nivel (Sec. Abascal) y de Economía (Sec. De Alba), con la participación, aunque no la coordinación, de la Secretaría de Relaciones Exteriores (Sec. Derbez). Un cuestionamiento alrededor del énfasis o urgencia del ámbito de seguridad es que a cargo de ella se definió en México al gabinete de Orden y Respeto que no incluye a las secretarías de Energía (para el tema de "prosperidad"), de Comunicaciones y Transportes o Pemex, que tienen interinfluencia con el tema de seguridad.

La bibliografía sobre el tema de seguridad e integración es muy escasa. Se ha centrado en trabajos del área de la teoría del derecho (Alvarado y Arzt, 2001; Bailey y Chabat, 2003; García Ramírez, 1993); del problema de corrupción (Zepeda Lecuona, 2002); o de derechos humanos. Sólo algunos trabajos como los de Lozano Gracia (2001); Rodrick, Subramanian y Trebbi (2002), o Ruiz Harrel (1998), se abocan a analizar el cambio institucional siguiendo un enfoque de modelos heurísticos del problema; y existen menos estudios aún sobre el impacto de eventos como 9/11 sobre los negocios (Salmon, 2005 es excepción).

Cabe hacer notar que los primeros pasos importantes hacia un sistema nacional de seguridad pública no son nuevos. Ya en diciembre de 1994 se promovió un cambio a los artículos 21 y 73 (fracción XXIII) constitucionales de México, en que se estableció como obligación de Estado la coordinación entre los tres órdenes de gobierno de la seguridad pública. En 1995 se diseñó un sistema de coordinación de seguridad pública nacional en todos los niveles de gobierno (Sistema Nacional de Seguridad Pública, SNSP), pero, dada la estructura de la impartición de justicia en los diversos órganos judiciales y de los ejecutivos, mantuvo la distribución de sus competencias y un sistema en general "atomizado", donde la coordinación asume que será efectiva y sin corrupción. Para reducir los problemas de esta índole, se tomaron medidas jurídicas como dotar de independencia a la Suprema Corte de Justicia Federal, establecer que la entonces Policía Federal Preventiva (PFP) fuera depositaria de la prevención de delitos federales graves (narcotráfico y crimen organizado), lo cual es condición necesaria pero no suficiente para lograr contar con un sistema de justicia realmente dentro de la globalidad, promotor de la competitividad del país y responsable, junto con la sociedad, de la transparencia, rendición de cuentas y estado de derecho. Adicionalmente, los temas de prioridad sobre seguridad estaban en el mismo nivel. Todo ello cambió después del 9/11 (Véase Sexto Informe de Gobierno, 2000).

¿Cuáles son los referentes binacionales? ¿Cuáles son los retos más importantes en el tema de seguridad con facilitación de comercio? ¿Cuánto se ha hecho en la seguridad comercial, o bien, cuáles han sido los costos y su distribución? ¿Cómo establecer prioridades basadas en enseñanzas concretas del mundo?

A fin de poder contestar preguntas como las anteriores, la presente investigación plantea que el desarrollo institucional cooperativo con dos objetivos en ocasiones contrarios y en ocasiones complementarios de seguridad y facilitación comercial pueden hacer uso de la Nueva Economía Institucional (NEI) como marco teórico. Anderson (2006) desarrolla un estudio para Canadá utilizando la NEI como referencia teórica. Por su parte, Pastor (2001) argumenta que mientras que la Unión Europea parece tener demasiadas instituciones, el área del TLCAN no tiene suficientes. El asunto es importante ya que las instituciones del TLCAN en conjunto con las instituciones del 9/11 ahora se mezclan y condicionan la integración más profunda de los tres socios...

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