El fracaso de la descentralización Argentina

Autor1.Horacio Cao - 2.Josefina Vaca
Cargo1.Doctor en economía por la Universidad Nacional de Buenos Aires. - 2.Licenciada en educación.
Páginas249-267

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Introducción

De acuerdo1 con lo que sostenían numerosos trabajos, con la aplicación de políticas descentralizadoras se construiría un Estado más abierto, democrático y eficaz. Sin embargo, quince años después de que la oleada de transferencias, de funciones que convirtieran a la ArgentinaPage 250en uno de los países con mayor ejecución de gasto público en los niveles subnacionales,2 la percepción de su fracaso es casi unánime.

No es interés de este trabajo aportar datos empíricos relacionados con las falencias de estos procesos; al respecto, sólo haremos mención del amplio consenso acerca de un creciente deterioro de las Administraciones Públicas y la inexistencia de rastros de mecanismos virtuosos de participación y control ciudadano que a su sombra se pensaban desatar.

En esta línea de pensamiento, en el presente trabajo centraremos nuestra atención en el análisis del herramental teórico que justificó el proceso descentralizador, buscando determinar cuáles fueron, comprendidas en esta perspectiva, sus debilidades más notorias.

Para alcanzar estos objetivos, se desarrolla, en primer lugar, una sucinta descripción del proceso descentralizar argentino y de las ventajas que, según sus defensores, presentarían estas acciones. Posteriormente, se someten a crítica estos conceptos, detallando cuáles fueron las ra- zones por las cuales no se alcanzaron los resultados previstos. Por último, se exponen las principales conclusiones alcanzadas.

La lógica descentralizadora

Con una fuerza creciente, la descentralización en su doble perspectiva de tecnología administrativa y herramienta política fue ocupando, desde mediados de los años sesentas, un lugar central en las políticas de reforma del Estado.

Es de destacar que antes de ese momento, no gozó de semejante favor; más bien todo lo contrario. Es que, tal como sostiene Mayntz (1985: 27-28), las tendencias hacia la centralización y la descentralización son fenómenos que existen simultánea y universalmente en la historia, variando, en los diferentes periodos, la preeminencia de una sobre laPage 251otra. La centralización se justificaba a partir de considerar que los programas modernizadores eran enfrentados por fuerzas tradicionalistas que se hacían fuertes en las instancias subnacionales del Estado. Tal perspectiva es continuidad de aquella que consideraba a la aparición de la moderna Administración Pública como consecuencia de la centralización con el absolutismo monárquico que implicó la liquidación de las “descentralizaciones” feudales (Mayntz, 1985: 29).3

La ideología centralizadora empapó todas las acciones de gobierno, entre ellas la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que tendió a laudar en favor del Estado Nacional en todas las controversias que éste tuvo con las provincias. Hubo algunos casos extremos, como el fallo que en 1959 dirimió la jurisdicción del poder de policía sobre el agiotaje: “Si bien es incuestionable que el poder de policía corresponde a las provincias [...] no lo es menos que la ley fundamental ha otorgado al Congreso (Artículo 67º inciso 16) la facultad de proveer lo conducente a la prosperidad, el adelanto y bienestar de todas las provincias”. Con esta fórmula —que aprovechaba el vocabulario genérico de la Constitución Nacional— la Corte Suprema inclinó la decisión del lado de la jurisdicción nacional, a pesar de que ella misma había sustentado que incuestionablemente era una potestad provincial (citado por Bidart Campos, 1993: 378).

A partir de mecanismos como el citado, la Nación se involucró en temas relacionados con la educación, la salud, la seguridad, la regulación económica, el manejo de empresas públicas, la gestión de infraestructura, de los yacimientos hidrocarburíferos, el poder de policía del trabajo,Page 252etcétera. En todos los casos, la Constitución Nacional determinaba que estas funciones debían ser llevadas a cabo por los niveles subnacionales o, al menos, que tenían responsabilidad concurrente.

La inestabilidad institucional y los largos periodos de facto contribuyeron a hacer más ostensible la centralización. Es que en estos periodos se cerraba el Senado de la Nación —donde están representadas las provincias—, y el poder central se arrogaba la potestad de remover discrecionalmente las autoridades subnacionales.

Los enfoques centralizadores comenzaron a ser puestos en discusión hacia la década de los sesentas. La nueva perspectiva consideraba que uno de los principales problemas por superar era la “excesiva centralidad del Estado con respecto a la sociedad en términos reales de acumulación de recursos económicos, funciones administrativas y poder social” (Coraggio, 1989: 64). La descentralización estaba llamada a poner fin a un centralismo decisorio al que se le adjudicaba responsabilidad por variados males que aquejaban a la sociedad (Mattos, 1989: 118).

La creciente importancia de la descentralización no fue una originalidad argentina: hacia mediados de los años ochentas, programas de este tipo se estaban llevando a cabo en varios países de América La- tina (Perú, Uruguay, Venezuela, México, Chile, etcétera) y Europa (Portugal, Bélgica, Francia, España). Independientemente de las particularidades nacionales, resulta notable la homogeneidad ideológica que justificaba las reformas: mayor eficiencia por aproximación a la autogestión local y mayor participación ciudadana (Restrepo, 1988; Finot, 1999: 86 ss).

Los ejes conceptuales de la descentralización

El modelo de descentralización comprende dos dimensiones que, demás está decirlo, están íntimamente relacionadas:

· Una dimensión política, que tiene por objetivo incrementar la auto- nomía y el poder de actores de base territorial subnacional (regional, local), y

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· Una dimensión administrativa, relacionada con la gestión desde aparatos de Estado subnacionales (provincias, municipios).

Cabe recalcar que, tanto en su dimensión política como administrativa, sólo puede hablarse de descentralización si los ámbitos institucionales sujetos de las nuevas funciones y poderes tienen la capacidad de representar el interés y la voluntad de ciudadanos y actores políticos subnacionales. Si las instituciones receptoras no tienen una relación directa con actores políticos y sociales, estamos ante casos de deslocalización o desconcentración.4

En la esfera administrativa, la descentralización se justificaba a partir de los beneficios originados en la reducción de la distancia entre concepción y ejecución, y entre decisión, ejecución y control. En términos globales, se esperaba que la descentralización disparara circuitos virtuosos de involucramiento de la sociedad, lo que redundaría en una mayor eficiencia y eficacia en el accionar del Estado. Más concretamente, de su despliegue se lograrían las siguientes ventajas:

· Incremento en la posibilidad de detectar eventuales desvíos y corregirlos;

· Mejora en las comunicaciones - Con la sociedad por cercanía - Intraorganizacional, por menor cantidad de niveles jerárquicos

· Mayor posibilidad penalizar conducciones ineficientes

Si bien se reconocía que la centralización producía ventajas de escala, se sostenía que este beneficio más se compensaba con los costos generados por imponer políticas comunes a población con diferentes preferencias y prioridades. Dicho de otra forma: cuanto más centralizadas se tomaran las decisiones, tanto menos eficientes serán desde el puntoPage 254 de vista de las preferencias de cada ciudadano en particular (Finot, 1999: 78).

En este sentido, se hacía notar que en los últimos años se había producido una reducción en la dimensión de un gobierno auto- suficiente, originada en los avances tecnológicos, particularmente los logrados en las comunicaciones y el transporte (Banco Mundial, 1997: 136-137).

Desde una perspectiva política, se consideraba que la descentralización permitiría generar una relación cualitativamente distinta entre la conducción política y los ciudadanos, permitiendo una mayor participación, con una continua ampliación de los espacios de representación y de socialización del poder: “Se tiene la convicción de que con ella el poder político será más democrático, la Administración más sensible a las demandas sociales y se facilitará la participación de la ciudadanía en la gestión” (Felcman, 1991: 104).

En este sentido, algunos trabajos sobre descentralización postulaban que en la microesfera local era posible hacer girar el proceso político bajo condiciones diferentes que las que se observan en el ámbito nacional. Específicamente, en el nivel local, la política podría desarrollarse alrededor de lógicas de armonía social, siendo posible encontrar la fórmula para superar intereses y visiones ideológicas contrapuestos (Mattos, 1989: 123 y 124).

El desarrollo teórico alrededor del tema ha sido muy profuso, sin faltar las polémicas entre diferentes postulados. Esteso (1989), por ejemplo, comenta que en la Argentina las tensiones se dieron principalmente entre la perspectiva socialdemócrata y la visión neoliberal que existía sobre el punto.5 Más allá de las diferencias sustanciales que existen entre los diferentes enfoques, en todos los casos la descentralización involucra los elementos citados al inicio de esta sección: un aparato administrativo más eficaz y eficiente / una nueva relación entre los ciudadanos y el Estado.

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