De la formulación a la implementación del Transantiago: análisis del proceso polÃtico de una polÃtica pública.
| Autor | Olavarría Gambi, Mauricio |
From the Formulation to the Implementation of Transantiago: Analysis of the Political Process of a Public Policy
INTRODUCCIÓN
¿Cómo se dio el proceso político que llevó al surgimiento del Plan de Transporte Urbano de Santiago, conocido como Transantiago? El Transantiago es un plan que buscaba modernizar el sistema de transporte urbano de pasajeros en la ciudad de Santiago de Chile, eliminar las externalidades negativas que provocaba la anterior modalidad de transporte urbano, mejorar la calidad del servicio a los usuarios y hacer más eficiente el sistema. La implementación del plan ha arrojado resultados opuestos a las expectativas, al punto que ha sido caricaturizado como el "Transchanta" (Diario La Cuarta), (1) señalado como "un modelo de cómo no reformar el transporte público" (The Economist, 2008) y aludido por la ex presidenta Bachelet como que "el Transantiago es una mala palabra" (El Mercurio, 2007a). La contraposición de expectativas y resultados estimula la curiosidad por estudiar el caso, no sólo para analizar las razones técnicas del fracaso, sino, esencialmente, para revisar el comportamiento del sistema político frente a la reforma de un servicio de utilidad pública que tiene gran repercusión en el bienestar y la calidad de vida de los ciudadanos.
La implementación del Transantiago, el sábado 10 de febrero de 2007, a las cinco de la mañana, fue un "Big Bang desde el momento en que un día había una malla de recorrido y al día siguiente había otra" (diputado Carlos Montes, en Quijada et al., 2007, 83). El ámbito de actuación de la política de transporte urbano de personas presenta diversidad de actores e intereses, gremios con mucho poder y capacidad de movilización, complejidades técnicas para modelar y analizar la demanda, dificultades para disponer de información precisa y usuarios muy sensibles a las variaciones en los recorridos y la calidad del servicio. Siguiendo a Lindblom (2000), ello estimula a introducir cambios incrementales en la política pública, dados los altos costos políticos que podría generar para sus impulsores. No obstante, desde su diseño el plan fue concebido como una puesta en práctica del tipo Big Bang.
Un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (Stein et al., 2006, 170) señala que de los países analizados, "Chile es el que tiene las mejores características de las políticas públicas [...] es el que tiene el valor más alto del índice de políticas y de la mayoría de los componentes de ese índice". (2) Así, considerando las conclusiones de un estudio de tan alta calidad analítica, resulta útil estudiar la formulación de un emprendimiento que ha devenido en un fracaso tan sonado y establecer cómo la idea se instala en la agenda pública, qué etapas transcurrieron hasta que el plan se puso en funcionamiento, cómo fue el proceso de toma de decisiones y qué papel jugaron actores relevantes en esta reforma radical y de tipo Big Bang.
Diversos estudios han surgido a partir de los resultados que comenzaron a observarse con la puesta en funcionamiento del Transantiago, aunque la abrumadora mayoría se ha orientado a identificar las fallas técnicas o las deficiencias ingenieriles en la concepción y gestión del proyecto. Por ejemplo, basado en las declaraciones recogidas por la comisión investigadora del caso de la Cámara de Diputados, la investigación de Quijada et al. (2007) concluye con un juicio duramente crítico al diseño y gestión de la formulación del proyecto Transantiago. De modo similar, para Briones (2009) la falla del Transantiago se debería a un problema de información. Para el Instituto Libertad y Desarrollo (2007a) las razones del fracaso se ubican en el tamaño reducido de la flota de autobuses, el monitoreo de la frecuencia, el diseño de las líneas alimentadoras y el alto costo para los usuarios. Otro estudio del Instituto Libertad y Desarrollo (2007b) argumenta, adicionalmente, que hubo una priorización inadecuada en el transporte privado, en perjuicio del transporte público, y una carencia de visión que permitiera otorgar reales beneficios a los usuarios. Según Gómez-Lobo (2007) la reforma era necesaria, pero las fallas de diseño referidas al financiamiento, diseño de los contratos y solidez institucional para la coordinación de los actores involucrados llevaron al fracaso que se ha observado en su implementación. El artículo de Muñoz y Gschwender (sin fecha) argumenta que el modelo de negocios y el diseño de servicios y tarifas fueron temerarios y de alto costo, dada la complejidad y envergadura del proyecto. Según Morandé y Doña (2007) el fracaso se debería a una falta de independencias de los especialistas, a la existencia de desincentivos para que éstos emitan opiniones contrarias a las políticas de la autoridad; a la deformación profesional de los ingenieros de transporte chilenos, que prefieren usar modelos en vez de datos de base; a que ninguno de los actores involucrados en el diseño y formulación de la iniciativa es usuario del transporte público; a las presiones políticas y el voluntarismo en poner en marcha el plan, lo que llevó a que se ignoraran las distintas advertencias que se hicieron; a la no readecuación del proyecto frente a los retrasos que se produjeron, y a la falla en los equipos técnicos que no previeron el descalabro que ocurriría.
Los estudios acerca de los aspectos políticos del plan son escasos. El trabajo de Maillet (2008) identifica los elementos dominantes en el discurso público sobre la gestación del plan, para lo cual adopta una perspectiva cognitiva en el análisis de políticas públicas. Mardones (2008), por otro lado, analiza el año 2007, el segundo en el cargo de la presidenta Bachelet, concluyendo que el fracaso de Transantiago opacó avances de su gobierno en materia previsional y educativa, a la vez que generó cuestionamientos a la capacidad ejecutiva del gobierno, profundizó la indisciplina al interior de la coalición y aceleró el desgaste de la Concertación de Partidos por la Democracia como alianza política rectora del país.
Este artículo, a diferencia de los anteriores, concentra su análisis en el proceso de formulación e implementación del Plan Transantiago. Su foco de análisis es el proceso que se desarrolla desde el surgimiento de la idea hasta que ésta es aprobada y comienza su implementación. De este modo, el artículo indaga acerca del origen de la idea, su instalación en la agenda pública, su escalamiento en las prioridades gubernativas, el tipo de decisiones que se tomaron y el papel que jugaron actores clave del proceso.
Luego de esta introducción, las siguientes secciones del artículo exponen el marco conceptual utilizado, la estrategia metodológica empleada, el relato del proceso que siguió a la formulación del Transantiago, las claves analíticas que surgen y, finalmente, las conclusiones e implicaciones que fluyen del estudio.
CUESTIONES CONCEPTUALES
Kingdon (1995) argumenta que las políticas públicas surgen como resultado de la convergencia de una corriente que identifica problemas, una corriente que discute soluciones y una corriente que señala las posibilidades políticas de una idea. Cada una de ellas desata sus propios procesos, tiene sus propios actores y desarrolla sus propias dinámicas. Aunque el origen de la política puede estar en cualquiera de las corrientes, hay mayores probabilidades para el surgimiento de una política pública cuando un problema es reconocido, hay una solución disponible y el ambiente político es favorable.
Kingdon (1995) también señala que las ideas que dan origen a una política pública circulan durante largo tiempo entre comunidades de especialistas, donde se reformulan, combinan, descartan, aparecen nuevas ideas y, en ocasiones, convergen y cuajan dando paso a una propuesta de política pública. A este proceso lo llama la "sopa primitiva de la política pública", en una analogía con las teorías biológicas acerca del surgimiento de la vida. Asimismo, las propuestas que son finalmente consideradas para una decisión son aquellas que logran aceptación entre la comunidad de expertos, muestran factibilidad técnica y económica, y presentan viabilidad política.
El papel de los actores que participan en el proceso de la política pública es determinante. De acuerdo con un estudio del BID (Stein et al., 2006, 15), "las políticas públicas son el resultado de intercambios complejos entre actores políticos a través del tiempo", en un cierto contexto institucional.
En el modelo de Kingdon (1995), el papel que cumplen los diferentes actores en el proceso de la política pública está determinado por sus capacidades institucionales. El presidente es quien tiene las mayores capacidades para establecer la agenda, dadas las atribuciones de su investidura, aunque no puede controlar los resultados del proceso. Los miembros del gabinete y restantes integrantes del gobierno tienen capacidades más próximas a las del presidente, en la medida en que su posición jerárquica sea más cercana a la del mandatario. Las capacidades de los parlamentarios, a su vez, se basan en su facultad de aprobación de las leyes a través de las votaciones en el Congreso. Las capacidades de los actores que se ubican fuera del Estado (grupos de presión, partidos políticos, especialistas y prensa), en tanto, están supeditadas a los recursos de que dispongan--como redes de relaciones, habilidades políticas, conocimiento y, por cierto, dinero para sostener campañas, activistas y agitadores políticos--. La finalidad de la acción de estos grupos es influir sobre quienes ocupan los cargos formales del Estado y están llamados a tomar las decisiones de la política pública en discusión.
A su turno, en el análisis de la formulación de la política chilena de modernización de la gestión pública, Olavarría (2010, 79) concluye que el surgimiento de esa política pública "parece estar más asociada a un proceso de convergencia de tres factores: un actor político con poder suficiente para determinar una intervención, un grupo de...
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