Análisis y evolución del federalismo hacendario mexicano. (Sistema Nacional de Coordinación Fiscal) - Núm. 9, Octubre 2009 - Letras Jurídicas - Libros y Revistas - VLEX 69359129

Análisis y evolución del federalismo hacendario mexicano. (Sistema Nacional de Coordinación Fiscal)

Autor:Adrián Joaquín Miranda Camarena; Claudia Verónica Gómez Varela
Cargo:Doctor en Derecho por la Universidad Carlos III de Madrid, Profesor Investigador Titular de la Universidad de Guadalajara; Doctora en Derecho por la Universidad Carlos III de Madrid Profesor Investigador Titular de la Universidad de Guadalajara.
Páginas:2-23
RESUMEN

En el presente trabajo se hace un análisis sobre nuestro Sistema de Coordinación Fiscal, así como sobre la problemática que representa en la actualidad. In this work it is made an analysis of our System of fiscal coordination, due problematic that represents in actual time.

 
ÍNDICE
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Introducción

La Constitución mexicana de 1917, bajo el sistema federal que adopta, reconoce la existencia de tres entes con facultades impositivas, la federación, los estados y los municipios.12 No obstante, a pesar de que se pretendió dejar estipulado en dicha Constitución las facultades de cada ámbito de gobierno, en la actualidad el tema del federalismo fiscal mexicano es objeto de debate, las relaciones hacendarias existentes entre los tres órdenes de gobierno distan mucho de representar un sólido esquema de federalismo. La gran dependencia que tienen los gobiernos estatales y municipales de las participaciones federales para financiar su limitado gasto, la excesiva centralización tanto en la recaudación, administración y manejo, así como en la decisión de fuentes de ingreso como en la asignación del gasto y el desequilibrio financiero de la mayoría de los estados, traen como consecuencia la debilidad fiscal de las entidades federativas y afecta considerablemente al federalismo como organización política. En forma tradicional la estructura tributaria de la Federación ha sido insuficiente para cubrir los gastos públicos de ese nivel de gobierno, lo cual ha motivado la ampliación de sus poderes fiscales coadyuvando así al enflaquecimiento de las entidades federativas y municipios.

En el cuerpo de este trabajo se hace un análisis sobre nuestro Sistema de Coordinación Fiscal, haciendo un recuento de las modificaciones más importantes en las últimas dos décadas así como sobre la problemática que representa en la actualidad.

1 Sistema nacional de coordinación fiscal

El SNCF por sus siglas, se basa en que la Federación, las entidades federativas y los municipios, puedan firmar convenios de coordinación fiscal, alpor medio de los cuales los estados se comprometen a limitar sus potestades tributarias a favor de la Federación, a cambio de obtener una participación en los ingresos fiscales federales, evitando la doble o múltiple tributación y desarrollando un amplio sistema de colaboración administrativa. Hoy en día todos los estados han aceptado este tipo de convenio, con lo cual, entre otros, los dos impuestos por los que más se recauda, es decir el impuesto sobre la renta (ISR) y el impuesto al valor agregado (IVA), sean administrados por la Federación, ello a pesar de que ninguno de estos impuestos han sido Page 3 concedidos al Congreso de la Unión por la Constitución en su artículo 73 fracción XXIX.3

1. 1 Recaudación federal participable

Uno de los conceptos que es necesario tener claro para entender la dimensión del tema, es el relativo a la "recaudación federal participable" (RFP), ya que es uno de los elementos esenciales en la distribución de los recursos del Sistema de Participaciones y de los Fondos de Aportaciones Federales, debido a que los fondos participables de las entidades federativas y municipios se calculan en proporción a ella, y sirve de referencia para el cálculo del Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM), Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) y Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), Fondos de Aportaciones del Ramo 33.

La RFP se define en la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) como aquella que obtiene la Federación por todos sus impuestos, así como por los derechos por la extracción de petróleo y de minería, disminuidos con los siguientes conceptos:

- Devoluciones.

- Compensaciones.

- Los derechos adicionales o extraordinarios sobre la extracción de petróleo.

- Por participaciones específicas en el IEPS (tabacos, cervezas y bebidas alcohólicas).

- Por Incentivos Económicos autoliquidables, como es el caso de Tenencia, Impuesto Sobre Automóviles Nuevos (ISAN) y los derivados de la Colaboración Administrativa.

- Otros que establece la LCF.

La RFP que define el artículo 2º de la LCF y se integra con todos los impuestos federales y los derechos sobre extracción de petróleo y minería, para fines explicativos es identificada como RFP Bruta. A ésta se le deducen, como lo señalo, las devoluciones, las compensaciones, los derechos extraordinarios y adicionales sobre extracción de petróleo, así como aquellos recursos sobre los que la Federación paga participaciones directamente a los estados y municipios por impuesto especial sobre producción y servicios (IEPS), en los conceptos de tabacos labrados, cerveza y bebidas alcohólicas, la recaudación de los impuestos sobre tenencia o uso de vehículos y automóviles nuevos y Page 4 loterías, obteniendo la RFP Neta, concepto que también sólo tiene un fin explicativo.

La RFP neta, es la cifra que sirve de base para el cálculo y distribución de participaciones en ingresos federales. Así, mensualmente con la RFP neta del mes inmediato anterior se calculan las participaciones del mes correspondiente, por ejemplo, las participaciones de los meses de enero a abril se calculan con la RFP de diciembre a marzo; de la misma forma cada cuatro meses se formula un ajuste cuatrimestral considerando las cifras de la RFP neta de los meses correspondientes; finalmente, también se formula un ajuste definitivo del ejercicio una vez que se conocen los datos de los ingresos del gobierno federal publicados en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal.4

La Federación controla alrededor del 80% de los ingresos fiscales generados en el país, lo cual pone de manifiesto el grado de dependencia financiera de los estados y municipios.

Las participaciones mencionadas con anticipación se articulan a través de una serie de reglas establecidas en el denominado "Sistema Nacional de Coordinación Fiscal", del cual daré sus principales características.

El andamiaje que formalizó las relaciones fiscales intergubernamentales se constituyó por la firma de los Convenios de Adhesión al SNCF, con el propósito central de lograr el equilibrio tributario entre los tres órdenes de gobierno. El SNCF también ha permitido el establecimiento de principios básicos para la delegación de funciones de administración en ingresos federales, a través de la celebración de Convenios de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal, abarcando las funciones de recaudación, fiscalización y vigilancia del cumplimiento de las obligaciones tributarias de los contribuyentes.5

La Ley de Coordinación Fiscal prevé la conformación de varias especies de fondos participables, de los que mencionaré los más significativos:

- Fondo General de Participaciones: Compuesto por el 20% de la recaudación federal participable. Esta se define como la cantidad que obtenga la Federación por todos sus impuestos, así como los derechos por la extracción de petróleo y de minería, disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos conceptos.6

La distribución del fondo general de participaciones se realiza como sigue:

  1. - El 45.17% del mismo, en proporción directa al número de habitantes que tenga cada entidad en el ejercicio de que se trate. Page 5

  2. - El 45.17% en términos de un coeficiente que toma en cuenta la eficiencia recaudatoria de cada Estado, premiando a los que más recaudan.

  3. - El 9.66% restante se distribuirá en proporción inversa a las participaciones por habitante que tenga cada estado, y estas son el resultado de la suma de las participaciones a que se refieren los incisos a) y b) en el ejercicio que se trate.

    - Fondo de fomento municipal: Integrado con una fracción de 1% de la recaudación federal participable que corresponde a los municipios del país y distribuido conforme a la fórmula del artículo 2-a, fracción III de la Ley de Coordinación Fiscal. Los recursos de este fondo no son entregados directamente a los municipios, sino a los gobiernos de los estados, y son estos los que se encargan de transferirlos a los municipios.

    Las entidades federativas pueden incluir en los convenios de coordinación que celebren con la Federación, la asignación del 100% de la recaudación que se obtenga por ciertos impuestos específicos, como el impuesto federal sobre tenencia o uso de vehículos, o el impuesto sobre automóviles nuevos.7 Los estados pueden acordar con la Federación la participación en la recaudación que se obtenga del impuesto especial sobre producción y servicios en los porcentajes y sobre los bienes que a continuación se mencionan:

  4. - El 20 % de la recaudación, si se trata de cerveza, bebidas refrescantes, alcohol, bebidas alcohólicas fermentadas y bebidas alcohólicas.

  5. - El 8% de la recaudación si se trata de tabacos labrados.

    Esta participación se distribuirá en función del porcentaje que represente la enajenación nacional. La Ley señala que los municipios deberán recibir como mínimo el 20% de la participación que le corresponda al Estado.

    Presento en forma esquemática lo concerniente a la recaudación federal participable en la siguiente tabla. Page 6

    (Figura en Documento Pdf)

    Como podemos observar el comportamiento y evolución de la RFP depende, principalmente, de la evolución de la economía en su conjunto debido a que involucra al Impuesto Sobre la Renta (ISR), Impuesto al Valor Agregado (IVA), Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS), otros impuestos y derechos, la evolución del mercado petrolero, así como la efectividad de las distintas políticas fiscales...

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