Las faltas administrativas de los servidores públicos
| Autor | Eduardo Alberto Herrera Montes - Alberto Herrera Pérez |
| Cargo | Estudiante de la carrera de Licenciado en Derecho en la Universidad Tecnológica de México - Licenciado en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México, Especialista en Derecho Penal por la Universidad Panamericana, Especialista en Derecho Constitucional por la Universidad Nacional Autónoma de México, Maestro en Derecho por la ... |
| Páginas | 319-350 |
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Revista del instituto de la JudicatuRa FedeRal
númeRo 45, eneRo - Junio de 2018
LAS FALTAS ADMINISTRATIVAS DE LOS
SERVIDORES PÚBLICOS
ADMINISTRATIVE FAULTS OF PUBLIC SERVANTS
eduaRdo albeRto heRReRa montes
*
albeRto heRReRa PéRez
**
Resumen: En fechas recientes se efectuaron reformas
constitucionales y legales en el esquema sancionador relativo a
las acciones u omisiones de los servidores públicos. El presente
ensayo reflexiona en torno a estas reformas, considerando su
contenido y alcance, así como la trascendencia jurídica en el actuar
de los agentes estatales.
PalabRas cl ave: Faltas admin istrativas graves; faltas
administ rativas no g raves; servidores públicos; servicio público;
reformas constit ucionales.
abstRact: In recent dates, constitutional and legal reforms were made in the
sanctioning scheme related to the actions or omissions of public servants. This
essay reects on these reforms, considering their content and scope, as well as the
legal transcendence in the actions of state agents.
KeywoRds: Serious administrative misconduct; non-serious administrative
misconduct; public servants; public service; constitutional reforms.
Fecha de recepción: 11/12/2017
Fecha de aceptación: 15/04/2018
* Estudiante de la carrera de Licenciado en Derecho en la Universidad Tecnológica de México.
** Licenciado en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México, Especialista en
Derecho Penal por la Universidad Panamericana, Especialista en Derecho Constitucional
por la Universidad Nacional Autónoma de México, Maestro en Derecho por la Universidad
Marista.
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eduardo aLberto Herrera montes / aLberto Herrera pérez
sumArio: I. Antecedentes constitucionales. II. Las faltas admin-
istrativas. 1. Exordio. 2. De los actos de particulares vinculados
con faltas administrativas graves. 3. Faltas administrativas no
graves de los servidores públicos. 4. Faltas administrativas graves
de los servidores públicos. III. Conclusiones. IV. Referencias.
No se honra a la virtud en razón del cargo, sino al cargo por la
virtud del que lo ejerce.
Boecio
I. Antecedentes constitucionales
El Diario Ocial de la Federación del 27 de mayo de 2015 publicó el De-
creto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposi-
ciones de la Const itución Política de los Est ados Unidos Mexicanos
en materia de combate a la corrupción. El constituyente permanente reformó,
entre otros art ículos, el 108 y 109, así como la denominación del Título Cuarto
(De las responsabilidades de los servidores públicos y patrimonial del Estado)
para quedar: “De las responsabilidades de los servidores públicos, particu lares
vinculados con falta s administrativas g raves o hechos de corrupción y patri mo-
nial del E stado”.
Artículo 108. Se adicionó un párrafo final estableciendo la obligación de los
servidores públicos de presentar, bajo protesta de decir verdad, la declaración
de situación patrimonial y de intereses (la totalidad de los agentes del Estado)1
ante las autoridades competentes2 en los términos de la ley respectiva.3
Artículo 109. Se reformó en u na sustancial porc ión normativa, mant eniéndo-
se la redacción de la fracción I relativa al juicio político.
Fracción II. En su párrafo primero incorporó la sanción penal para
los particulares, introduciendo el concepto hechos de corrupción. El
párrafo segundo mantiene intacta la figura del enriquecimiento ilícito y sus
consecuencias legales.4
1 Artículo 32 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA).
2 Secretaría de la Función Pública o el respectivo órgano interno de control (LGRA art. 32).
3 En el caso, la LGRA.
4 Recordemos que la reforma constitucional de esa fecha modificó la regla inserta en la fracción
II del artículo 22 relativa a la extinción de dominio, estableciendo su procedencia en los casos
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Fracción III. Ratifica los principios rectores de la disciplina administ rativa
(legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia),5 detallando las san-
ciones administrat ivas (amonestación,6 suspensión, destitución, inhabilitación
y económicas) condig nas a las acciones u omisiones de los ser vidores públicos
por violación a los mismos, ordenando el poder reformador al legislador secun-
dario la expedición de la ley relativa a los procedimientos para la investigación
y sanción de los actos u omisiones que vulneren estos principios.7
de enriquecimiento ilícito.
5 Principios introducidos a la Constitución en la reforma del mes de diciembre de 1982 y que
permanecen intactos. Tesis: I.4o.A. J/22, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena
Época, t. XVII, abril de 2003, p. 1030, de rubro: servidores públicos. su responsAbilidAd
AdministrAtivA surge como consecuenciA de los Actos u omisiones previstos en lA
legislAción que rige lA prestAción del servicio público y su relAción con el estAdo. La
responsabilidad administrativa de los servidores públicos surge como consecuencia de los
actos u omisiones -que se definan ya sea por la propia legislación bajo la cual se expidió el
nombramiento del funcionario, la ley que rige el acto que se investigó, o bien, por las que se
contemplan en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos- pues, de no
considerarse así, bastaría que el ordenamiento jurídico respectivo no previera las obligaciones
o deberes que a cada funcionario le corresponden, para dejar impunes prácticas contrarias
a la legalidad, honradez, imparcialidad, economía y eficacia que orientan a la administración
pública y que garantizan el buen servicio público, bajo el principio unitario de coherencia
entre la actuación de los servidores públicos y los valores constitucionales conducentes, sobre
la base de un correlato de deberes generales y la exigibilidad activa de su responsabilidad. Tan
dispone que se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten
la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eciencia que deban observar en el desempeño de sus empleos,
cargos o comisiones, lo que constriñe a todo servidor público a acatar y observar el contexto
general de disposiciones legales que normen y orienten su conducta, a fin de salvaguardar los
principios que la propia Ley Fundamental estatuye como pilar del Estado de derecho, pues
la apreciación de faltas implica constatar la conducta con las normas propias o estatutos que
rigen la prestación del servicio público y la relación laboral y administrativa entre el servidor
público y el Estado.
6 Se agregó la amonestación no considerada anteriormente dentro de las sanciones a nivel
constitucional.
7 Observemos como la Constitución señala de manera casuística (numerus clausus) los principios
rectores del ejercicio de la función pública cuya violación, mediante un acto u omisión,
origina la aplicación de sanciones administrativas para los agentes del Estado (“Se aplicarán
sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la
legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben observar en el desempeño
de sus empleos, cargos o comisiones.”), advirtiéndose que no se consideran para este efecto
los principios de disciplina, objetividad, profesionalismo, integridad, rendición de cuentas
y eficacia, lo cual permite inferir que la aplicación de sanciones administrativas por la
inobservancia a estos últimos principios no alcanzaría un fundamento constitucional.
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Introduce el Poder revisor, en el párrafo segundo de esta fracción, el con-
cepto: faltas administrativas graves, identificando al ente público encargado
de su investigación y substanciación (Auditor ía Superior de la Federación u
órganos internos de control o sus homólogos en las entidades federativas),8
indicando que serán resueltas por el Tribunal de Justicia Administrativa com-
petente. Finaliza este párrafo señalando las faltas administrativas no graves (la
Constitución no las denomina de esta manera, refiriéndose únicamente a las
demás faltas y sanciones admi nistrativas), las cuales serán conocidas y resueltas
por los órganos internos de control (OIC´s).9
El párrafo tercero describe la instrumentación del procedimiento de res-
ponsabilidad administrativa para los miembros del Poder Judicial de la Fe-
deración, reservando las facultades de la Auditoría Superior de la Federación
en materia de fiscalización sobre el manejo, custodia y aplicación de recursos
públicos.
En el párrafo cuarto, un poco de manera desordenada y confusa (en apa-
riencia, este párrafo es absolutamente innecesario y debió dejarse a la legisla-
ción secundaria) el constituyente permanente señala que la ley establecerá los
supuestos y procedimientos para impugnar la clasificación de no graves de las
faltas administrat ivas “que realicen los órganos i nternos de control”.10
El párrafo quinto instituye la obligación de los entes públicos federales de
establecer órganos internos de control para prevenir, corregir e investigar ac-
tos u omisiones que pudieran constituir responsabilidades administrativas, así
como sancionar aquellas cuya materia no sea competencia del Tribunal Fede-
ral de Justicia Administrativa,11 correspondiendo a los OIC´s, por disposición
constitucional, revisar el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de re-
cursos públicos y presentar denuncias por hechos u omisiones que pudieran
8 La competencia constitucional originaria de estas acciones le corresponde a estos entes
públicos, sin embargo, la LGRA la confiere también en el tema de investigación y sustanciación
de faltas administrativas graves y no graves, a la Secretaría de la Función Pública (art. 3
fracciones II y III).
9 Adviértase cómo el conocimiento y resolución de las faltas administrativas no graves la
Constitución lo reserva exclusivamente a los órganos internos de control, no obstante, la
LGRA confiere esta misma facultad a las autoridades investigadoras (artículo 3 fracciones II y
III en relación con el 75 y 100).
10 La LGRA faculta a las autoridades investigadoras para realizar igualmente esta calificación
(artículo 3 fracción II en relación con el 100).
11 Aquí ratifica nuevamente la Constitución la competencia de investigación y sanción de las
faltas administrativas no graves por parte de los OIC´s.
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ser constitutivos de delito ante la Fiscalía Especializada en Combate a la Co-
rrupción.12
Finaliza esta fracción estableciendo la obligación de los entes públicos es-
tatales y municipales, así como del Distrito Federal (actualmente Ciudad de
México) y sus delegaciones, de contar con órganos internos de control con las
mismas facultades a las conferidas a sus homólogos federales.
Fracción IV. Se norma en esta fracción los aspectos relat ivos a las sanciones
de actos de particula res (personas físicas o morales) vinculados con faltas ad-
ministrativas graves, siendo los tribunales de justicia administ rativa los faculta-
dos para imponerlas.
Se mantienen intactos los aspectos relativos a la autonomía de los distintos
procedimientos previstos en este numeral (político, penal y administrativo), la
no imposición de dobles sanciones de la misma naturaleza por una sola con-
ducta y los aspectos relativos a la denuncia ciudadana.
Se inserta en el pár rafo antepenúltimo de la fracción en estudio, un aspecto
novedoso y de suma importancia en el ejercicio de facultades de investigación y
sanción para los órganos responsables de estas acciones (ar tículo 3 fracciones II
y IV de la LGRA), eliminando las limitaciones legales relativas a la protección
de la secrecía de la información en materia fiscal, bursátil, fiduciaria o aquella
relacionada con operaciones de depósito, administración, ahorro e inversión
de recursos monetarios, siendo un gran acierto del poder reformador el otor-
gamiento de este tipo de facultades para el logro de una eficaz indagación.13
Finalmente, el párrafo penúltimo del artículo 109 constitucional establece
la facultad de la Auditoria Superior de la Federación y de la Secretaría de la
Función Pública de recurrir las determinaciones de la Fiscalía Especializada
en Combate a la Corrupción y del Tribunal Federal de Justicia Administrati-
va, en términos de los artículos 20, apart ado C, fracción VII y 104, fracción
III constitucionales. El primer numeral se refiere al derecho de la víctima u
ofendido a impugnar ante la autoridad judicial las omisiones del Ministerio
Público en la investigación de los delitos, así como las resoluciones de reserva,
no ejercicio, desistimiento de la acción penal o suspensión del procedimiento,
12 Véase Herrera Pérez, Alberto y Herrera Montes, Eduardo Alberto, “Análisis crítico de las
núm. 16, enero-marzo 2017.
13 Artículo 95 de la LGRA.
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únicamente cuando no esté satisfecha la reparación del daño; atendiendo a lo
anterior, las deter minaciones de la Fiscalía o del Tribunal podrán combat irse
exclusivamente en los casos de inexistencia de una determinación relativa a la
reparación del daño, la ausencia de esta última condición impide impugnar las
resoluciones mediante el recurso de revisión previsto por la fracción III del
artículo104 de la ley fundamental (pensa mos que hubiera sido deseable otorgar
facultades más amplias pa ra combatir estas resoluciones y no limitar su impug-
nación a casos relativos a la reparación del daño).14
II. Las faltas administrativas
1. Exordio
El 18 de julio de 2016 se publicó en el Diario Oc ial de la Federación la Ley
General de Responsabilidades Administrativas (LGRA), la cual establece las
responsabilidades administrat ivas de los ser vidores públicos, las sanciones
aplicables por los actos u omisiones en que incurran, las correspondientes a los
particulares vinculados con faltas administrat ivas graves y los procedimientos
para su aplicación.
Esta nueva ley introduce el concepto de falta administrativa, dentro del
cual se comprenden las acciones u omisiones transgresoras de los principios
rectores del ejercicio del ser vicio público por parte de los agentes del Est ado.
El derecho administr ativo puede conceptuarse como una ra ma del derecho
público, cuyo objeto de estudio y regulación es la administ ración pública y las
relaciones de ésta con los particulares.15
El concepto administrativo significa aquello perteneciente o relativo a la
administración. El término administración encierra diversos significados:
Administración en sentido organizativo es la organización
administrativa integrada por el conjunto de entes y órganos
administrativos;
14 Herrera Pérez, Alberto, “Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción”, Cuestiones
Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, núm. 34, enero-junio 2016, p. 231,
disponible en:
https://revistas.juridicas.unam.mx/index.php/cuestiones-constitucionales/article/
view/10435/12519
15 Nava Negrete, Alfonso, Diccionario Jurídico Mexicano, 2a. ed., Instituto de Investigaciones
Jurídicas-UNAM-Porrúa, México, t. III, s/a, p. 933.
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Administración en sentido material es la actividad
administrativa, esto es, aquella actividad estatal que tiene por
objeto los asuntos administrativos.16
El vocablo “falta”, entre otras acepciones, signif ica quebranta miento de una
obligación; infracción voluntaria o culposa de una norma que puede ser casti-
gada.17
El concepto “falta administrativa” establecido por la Constitución y la
LGRA, comprende los actos u omisiones de los agentes del Estado derivados
del ejercicio indebido de la actividad pública. En ot ras palabras, faltas admi-
nistrativas son aquellas conductas desplegadas por un servidor público que in-
fringen los principios de legal idad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia
que deben observarse en el desempeño del empleo, cargo o comisión y que
generan la aplicación de una sanción prevista en la ley.
La génesis de las faltas administrat ivas está determinada por los fines que
persigue su prevención o sanción: salvaguardar los principios de legalidad,
honradez, lealtad, imparcialidad o eficiencia que reglan el desempeño de la
actividad pública; de ah í que tanto el procedi miento disciplinario como la san-
ción deban ser de naturaleza administrativa, precisamente para preservar el
correcto y adecuado ejercicio del servicio público, evitando su interrupción o
deficiencia y, en su caso, prevenir un ejercicio indebido por parte del servidor
público. En congruencia con lo expuesto, la responsabilidad por la comisión
de faltas administrativas debe reservarse de manera exclusiva a los servidores
públicos.
2. De los actos de particulares vinculados con faltas
administrativas graves
De acuerdo a lo anterior, el particular no puede generar una responsabilidad
administrativa en esta lógica (no es un agente del Estado obligado a observar
los principios rectores de la disciplina administrativa), la Ley General de
Responsabilidades Administrativas no debiera aplicarse a estos, posiblemente
por esta razón el legislador ordinario “vinculó”18 los actos de pa rticulares con
16 Maurer, Harmut, Derecho administrativo alemán, Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM,
México, 2012, p. 2, disponible en https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/7/3143/5.
pdf
17 Real Academia Española, Diccionario de la lengua española, disponible en http://dle.rae.es
18 El término vincular significa atar o fundar algo en otra cosa; someter la suerte o el
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las faltas adm inistrativas graves cometidas por serv idores públicos para de esta
manera “abrir” la competencia de esta Ley hacia aquellos y punir su conducta.
Pero advirtamos, esto puede no ser del todo correcto, revestir de manera
análoga a un pa rticular con la calidad de serv idor público para efectos de punir
su conducta, podría resultar violatorio del principio de tipicidad.19
Consideramos innecesaria (al generar confusión e inseguridad jurídica) la
inclusión de tipos administ rativos relativos a particulares en la LGR A (actos de
particula res vinculados con faltas administrativas graves). El legislador, en una
correcta y armónica a rquitect ura legislativa, debió insertar esta s conductas y su
sanción en otras leyes, tal y como lo hizo con la Ley Federal Anticorrupción
en Contrataciones Públicas,20 la Ley de Obras Públicas y Servicios Relaciona-
comportamiento de alguien o de algo a los de otra persona o cosa. Diccionario de la Lengua
Española.
19 Tesis: XVI.1o.A.45 A, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, t. II, julio
de 2014, p 1290, de rubro y texto: responsAbilidAdes AdministrAtivAs de los servidores
públicos. lA omisión de cumplimiento de unA disposición legAl no generA, per se, lA
deficienciA en el servicio que consignAn los Artículos 7 y 8, frAcciones i y xxiv, de lA
ley federAl relAtivA, pues en el procedimiento sAncionAdor debe AcreditArse el perjuicio
A lA colectividAd. El principio de tipicidad es extensivo a las infracciones y sanciones
administrativas; implica que, si cierta disposición establece una conducta generadora de
responsabilidad administrativa, dicho actuar del servidor público debe encuadrar exactamente en la
hipótesis normativa previamente establecida, sin que sea lícito ampliar ésta por analogía ni por mayoría de razón.
Así, al analizar la legalidad de una resolución administrativa que finca esa responsabilidad,
corresponde verificar si la determinación se adecua con exactitud a la hipótesis jurídica con
base en la cual se sanciona al servidor público. En ese orden de ideas, la omisión, por una
ocasión, de cumplimiento de una disposición legal no genera, per se, la deficiencia en el servicio
que consignan los artículos 7 y 8, fracciones I y XXIV, de la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos, en tanto que el servicio público está dirigido a la
colectividad y la deficiencia en su prestación implicará un agravio a ésta. Lo que se explica
al considerar que los servidores públicos están obligados a observar, en todo momento, las
disposiciones que rigen su proceder, entre éstas, el numeral referido en segundo término,
pero dicha norma persigue, ante todo, que el servicio público no se vea interrumpido, que
no se genere deficiencia y no exista ejercicio indebido en el cargo o comisión. Por tal motivo,
se torna indispensable acreditar en el procedimiento sancionador, no sólo la infracción de
una norma sino, además, las consecuencias generadas por ésta, es decir, si por el actuar de
la autoridad, el servicio dejó de prestarse, se vio suspendido injustificadamente, o bien, aun
prestándose, la colectividad resintió un perjuicio.
20 Es indudable que el legislador se percató que la Ley Federal Anticorrupción en Contrataciones
Públicas normaba iguales supuestos que la LGRA en lo relativo a responsabilidades y
sanciones de particulares, por lo cual procedió a su abrogación (artículo tercero transitorio
párrafo final de la LGRA).
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dos con las Mismas, o bien, con la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
Servicios del Sector Público, y no relacionar o “vincular” las infracciones de
particula res con conductas indebidas cuya comisión es propia o reservada a los
agentes del Estado.
Los capítulos I y II del Título Tercero de la LGRA, establecen respectiva-
mente las faltas administrativas no graves y graves de los servidores públicos.
Estas serán materia de análisis en el presente ensayo.
3. Faltas administrativas no graves de los servidores
públicos
Artículo 49. Este numeral establece un catálogo de obligaciones de los servido-
res públicos, cuyo incumplimiento o transgresión (mediante un acto u omi-
sión) genera una falta administrativa no grave. El concepto no grave de la falta
administrativa debe entenderse referido al menor radio de afectación o impac-
to en la prestación del servicio público, derivado del acto u omisión del agente
del Estado o a la mínima o menor lesión en el patrimonio del ente público.
Fracción I. Se establece la obligación para el servidor público de ejercer sus
funciones observando los principios de disciplina y respeto, atendiendo a lo
dispuesto por el código de ética.
La disciplina y respeto deben traducirse como la obediencia del servidor
público a la normatividad que regla el ejercicio de la actividad propia de su em-
pleo, cargo o comisión, con relación a su trato con homólogos y particula res.
La alta importancia de la ética pública la reconoce el legislador federal, y
sujeta al servidor público a los lineamientos previstos en el código de ética con
la finalidad de establecer una cultura de integ ridad organizativa en el servi-
cio público a través de principios y valores de observancia obligatoria para los
agentes del Estado.21
21 Reforzar una cultura de integridad en el sector público requiere definir valores comunes a
ser adoptados por todos los servidores públicos y elaborar normas concretas de conducta
a ser aplicadas en su trabajo diario. Los códigos de conducta son instrumentos de política
esenciales, aunque no únicos, para establecer y comunicar valores de integridad en el sector
público, tales como imparcialidad, legalidad, transparencia, honestidad y profesionalismo.
Sin embargo, mantener los valores de integridad es una responsabilidad compartida entre
todos los miembros de la sociedad, no sólo del gobierno, y es importante que el sector privado,
la sociedad civil y los individuos reconozcan su papel clave en el respeto a la integridad pública
en sus interacciones con el sector público. Como tal, los gobiernos deben trabajar para crear
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Fracción II. Norma la omisión del servidor público de denunciar los actos u
omisiones que advier ta en el ejercicio de sus funciones y que puedan constituir
faltas administrativas (graves o no graves).22
La denuncia en sede administrativa debe contener los datos o indicios que
permitan advertir la presunta responsabilidad por la comisión de faltas admi-
nistrativas y podrá ser presentada de manera electrónica, dirigirse al superior
jerárquico o a la unidad administrativa encargada de la investigación de estas
faltas (por ejemplo, el órgano interno de control de la dependencia o entidad).
La diferencia entre la conducta omisa prevista en esta fracción y la
establecida en el artículo 62 de la LGRA relativa al encubrimiento, radica
que en este el servidor público activo realiza, de manera deliberada, acciones
encaminadas a ocultar los actos u omisiones detectados en el ejercicio de sus
funciones y que pueden constituir faltas administrativas; en tanto que en la
falta administrativa no g rave prevista en la fracción que se comenta, el serv idor
público simplemente incumple su deber de denunciar en términos del artículo
93 de la LGRA (esto es, denuncia pero omite aportar los datos o indicios que
permitan advertir la presunta responsabilidad administrativa por la comisión
de faltas administrativas).
Fracción III. Refiere la obligación del ser vidor público de atender las ins-
trucciones de sus superiores jerárquicos relacionadas con las disposiciones del
servicio público.
conciencia en la sociedad acerca de los beneficios de integridad pública y reducir la tolerancia
a la violación de sus normas. También es considerada una buena práctica, en países de la
OCDE, el involucrar al sector privado y a la sociedad civil mediante consultas, por ejemplo,
acerca de los beneficios complementarios que pueden resultar al mantenerse la integridad
en negocios y actividades sin fines de lucro. Organización para la Cooperación y Desarrollo
Económicos. Estudio de la OCDE sobre integridad en México 2017, Aspectos claves, Adoptando una
política rme contra la corrupción, pp. 10 y 11, disponible en https://www.oecd.org/gov/ethics/
estudio-integridad-mexico-aspectos-claves.pdf
22 El artículo 214 del Código Penal Federal prevé el delito de Ejercicio ilícito de servicio
público, estableciendo en su fracción III que lo comete el servidor público que teniendo
conocimiento por razón de su empleo, cargo o comisión de que pueden resultar gravemente
afectados el patrimonio o los intereses de alguna dependencia o entidad de la administración
pública federal centralizada, organismos descentralizados, empresa de participación estatal
mayoritaria, asociaciones y sociedades asimiladas a éstas y fideicomisos públicos, de empresas
productivas del Estado, de órganos constitucionales autónomos, del Congreso de la Unión
o del Poder Judicial, por cualquier acto u omisión y no informe por escrito a su superior
jerárquico o lo evite si está dentro de sus facultades. Véase Herrera Pérez, Alberto, Delitos
cometidos por servidores públicos, 2a. ed., Porrúa, México, 2011, p.22.
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Dentro de las l íneas jerárquicas propias del ejercicio de la act ividad del ser-
vicio público, el poder jurídico de mando del superior jerárquico tiene como
correlativo un deber de obediencia por parte de quien presta sus servicios de-
rivados del ejercicio de un empleo, cargo o comisión, esta relación de subor-
dinación debe ser permanente durante el t iempo de prestación de servicios o
jornada laboral.
En esta lógica, el servidor público está obligado a atender las instrucciones
de los superiores jerárquicos, siempre que éstas sean acordes con las dispo-
siciones relacionadas con el ejercicio del servicio público, en caso contrario,
las órdenes dictadas no implican de manera alguna deber de obediencia por
motivo del ejercicio ir regular del poder de dirección.
Se prevé en esta fracción la posibilidad de denunciar las inst rucciones que se
reciban contrarias a las disposiciones relativas a l ejercicio del servicio público.
Fracción IV. Prevé la obligación del agente del Estado de presentar en t iempo
y forma legales las declaraciones de situación patrimonial y de intereses.
La LGRA establece que están obligados a presentar las declaraciones de
situación patrimonial y de intereses bajo protesta de decir verdad todos los
servidores públicos,23 indicando en su artículo 46 que se encuentran obligados
a presentar declaración de intereses todos los agentes del Estado que deban
presentar declaración de situación patrimonial.
Fracción V. Se establece como obligación del servidor público registrar, in-
tegrar, custodiar y cuidar la documentación e información que por razón de
su empleo, cargo o comisión, tenga bajo su responsabilidad, e impedir o evita r
su uso, divulgación, sustracción, destrucción, ocult amiento o inutilización in-
debidos.
El artículo 214 del Código Penal Federal tipifica el delito de ejercicio ilícito
del servicio público, estableciendo en su fracción IV que comete este evento
delictivo el servidor público que por sí o por interpósita persona sustraiga,
destruya, oculte, ut ilice, o inutilice ilícitamente información o documentación
que se encuentre bajo su custodia o a la cual tenga acceso, o de la que tenga
conocimiento en virtud de su empleo, cargo o comisión.24
23 Recordemos que la abrogada Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos en términos generales obligaba a la presentación de la declaración de
situación patrimonial a los servidores públicos a partir del nivel de jefe de departamento u
homólogo en sentido ascendente en la escala jerárquica (art. 36).
24 Herrera Pérez, Alberto, Delitos cometidos por servidores públicos… cit., p. 25.
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La indebida o inadecuada conservación del patrimonio documental crea
vacíos jurídicos y tienen efectos nocivos en la transparencia y rendición de
cuentas, de ahí la necesidad de que los servidores públicos cumplan con su
obligación de preservar este patrimonio y la memoria histórica documental.25
Fracción VI. Refiere la obligación de supervisión por parte del agente estata l
de los servidores públicos sujetos a su dirección.
La conceptualización semántica del vocablo supervisa r significa ejercer la
inspección superior en trabajos realizados por ot ros,26 de ahí que la obligación
de supervisión del servidor público hacia sus subordinados jerárquicos com-
prenda la inspección o vigilancia del debido y correcto ejercicio de su actividad
en el desempeño del empleo, cargo o comisión públicos.
Fracción VII. Se establece la obligación del servidor público de rendir cuen-
tas sobre el ejercic io de sus funciones de acuerdo con la norm atividad aplicable.
La rendición de cuentas implica la existencia de un ma rco legal, que genera
para el agente estatal responsabilidades en el ejercicio de su actividad pública.
Rendir cuentas significa puntualizar o explicar, elaborar un estado detalla-
do de la gestión en términos de la normatividad aplicable. En otras palabras,
entregar una exposición ordenada de las actividades propias del ejercicio del
servicio público materia del empleo, cargo o comisión.
Fracción VIII. Prevé la obligación del servidor público de colaborar con los
procedimientos judiciales y administrat ivos en los que sea parte, lo anterior en
atención a que la eficaz procuración y admi nistración de justicia exige el auxilio
de aquellos que puedan aportar información relevante o necesaria en los pro-
cedimientos jurisdiccionales o administrativos.
Fracción IX. Se establece para el servidor público la obligación, previa a la
celebración de un contrato, de cerciorarse que el contrat ante manifieste bajo
protesta de decir verdad que no desempeña, al momento de la celebración
contractual, un empleo, cargo o comisión en el servicio público o que en caso
de ejercerlo no se actualiza un conf licto de intereses. Ardua tarea espera al ser-
vidor público encargado de las cont rataciones, y más si se considera contenido
dentro del concepto servicio público a los poderes legislativo, judicial y órganos
constitucionales autónomos.27
25 El artículo 5 de la Ley Federal de Archivos establece en materia archivística los principios de
conservación, procedencia, integridad y disponibilidad.
26 Real Academia Española, op. cit.
27 Necesitará tener a su disposición el cerciorante las nóminas de todos los entes públicos
federales para cumplir de manera adecuada esta obligación.
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Revista del instituto de la JudicatuRa FedeRal
númeRo 45, eneRo - Junio de 2018
Recordemos que el conflicto de interés surge cuando un serv idor público es
influido i napropiadamente por intereses privados o persona les, familiares o de
negocios, o inclusive institucionales que le impiden al momento de ejercer su
perímetro de competencia (funciones y responsabilidades oficiales), desarro-
llarlo en forma correcta y apegada a la ley.
La Organi zación para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)
define esta fig ura como: conflicto entre el deber y los intereses privados de un
empleado público cuando el empleado tiene, a título particular, intereses que
podrían inf luir indebidamente en la forma correcta el ejercicio de sus funcio -
nes y responsabilidades oficiales.28
La declaración de conflicto de interés debe presentarla el servidor público
a su ingreso, reingreso o conclusión del cargo, o bien al momento que en el
ejercicio de sus funciones considere la posible act ualización de este.29
Artículo 50. Norma aquellos casos que la conducta (acto u omisión) del agen-
te del Estado no es desplegada con un ánimo doloso (existencia de conciencia
y voluntad de realizar el acto i ndebido), sino producto de un actuar negligente,
imprudente o falto de cuidado (culposo). Esta será considerada falta adminis-
trativa no grave.
La condición legal para integrar esta atenuante en la calificación de la falta
administrativa, y por ende en la sanción a aplicar, exige que la conducta del
servidor público activo no configure una falta administrativa grave (de aquí
podemos inferir la inexistencia de comisiones culposas de estas últimas).
El párrafo segundo de este numeral establece que los entes públicos o par-
ticulares que por negligencia de un servidor público hubieran recibido sin de-
recho recursos públicos, deben reintegrarlos en un plazo no mayor a noventa
días, contados a part ir de la legal notificación que la autoridad correspondiente
les realice para este efecto.
28 Oficina Europea de Lucha Contra el Fraude, Detección de conictos de intereses en los procedimientos
de contratación pública en el marco de las acciones estructurales, p. 10, disponible en:
http://www.mapama.gob.es/es/pesca/temas/fondos-europeos/guide-conflict-of-interests-es_tcm7-449576.pdf
29 Artículos 33, 46 y 48 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas. Actualmente la
Secretaría de la Función Pública administra el sistema denominado Declaranetplus, plataforma
electrónica donde los servidores públicos realizan las declaraciones de situación patrimonial y
de conflicto de intereses.
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Las faLtas administrativas de Los servidores púbLicos
eduardo aLberto Herrera montes / aLberto Herrera pérez
Para el caso de no devolución de los recursos entregados indebidamente, la
ley los reviste de la naturaleza de créditos f iscales y por lo tanto para su cobro
es posible aplicar el procedimiento admin istrativo de ejecución por parte de las
autoridades exactoras competentes.
Señala el párrafo final que la autoridad resolutora podrá abstenerse de la
imposición de las sanciones respectivas en el caso de faltas administrativas no
graves, cuando el daño o perjuicio no exceda de dos mil veces el valor diario
de la unidad de medida y actualización y el daño hubiera sido resarcido o re-
cuperado.30
Se entiende que el resarcimiento del daño patrimonial o recuperación
puede realizarse en cualquier tiempo, hasta antes que la autoridad respectiva
(órganos int ernos de control)31 imponga la sanción condigna, y par a este efecto
el valor de la Unidad de Medida y Actualización será el correspondiente al
momento que el activo desplegó su indebida conducta provocante del daño o
perjuicio (con independencia de la fecha en que lo resarza).
4. Faltas administrativas graves de los servidores
públicos
El Capítulo II del Título Tercero de la Ley General de Responsabilidades
Administ rativas establece las fa ltas administr ativas graves de los servidores pú-
blicos. La gravedad en la calificación de estas conductas (acción u omisión), se
refiere al alto o mayor radio de acción o impacto en el adecuado ejercicio del
servicio público, i mpidiendo, limitando, desvia ndo, abusando o corrompiendo
su legal o eficaz desempeño, o bien puede referirse al mayor daño económico
provocado a la hacienda pública y al patrimonio institucional.
A) Cohecho
El art ículo 52 de la LGRA señala que incurri rá en cohecho el servidor público
que exija, acepte, obtenga o pretenda obtener, por sí o a través de terceros,
con motivo de sus funciones, cualquier beneficio no comprendido en su re-
muneración habitual como servidor público, que podría consistir en dinero,
valores, bienes muebles o inmuebles, incluso mediante enajenación en precio
30 La recuperación “del daño” posiblemente la refiera el legislador al documento o información
sustraído u ocultado (fracción V del artículo 49 de la LGRA).
31 Art. 3 fracción IV de la LGRA.
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númeRo 45, eneRo - Junio de 2018
notoriamente inferior al que se tenga en el mercado, donaciones, servicios,
empleos y demás beneficios indebidos para sí o para su cónyuge, parientes
consanguíneos, parientes civiles o para terceros con los que tenga relaciones
profesionales, laborales o de negocios, o para socios o sociedades de las que el
servidor público o las personas antes referidas formen parte.
Integra este tipo administrativo el servidor público que con motivo de sus
funciones exige, acepta, obtiene o pretende obtener por sí o a través de terceros
cualquier beneficio no comprendido en su remuneración habit ual en el ejerci-
cio de su empleo, cargo o comisión como servidor público.
La porción normativa “con motivo de sus funciones” significa que el agente
estatal, valiéndose del ejercicio de las facultades derivadas de su empleo, cargo
o comisión, exige, acepta, obtiene o pretende obtener por sí y para sí o por
interpósita persona, un beneficio no comprendido en su remuneración como
servidor público.
El indebido beneficio puede solicitarlo de manera directa el activo (por sí)
o a través de terceros (interpósita persona).
Establece el legislador que el beneficio indebido obtenido puede consistir
en dinero, valores, bienes muebles o inmuebles, incluso mediante enajenación
en precio notoriamente más bajo del mercado (este último supuesto normativo
parece referirse a los bienes muebles e inmuebles y ciertamente no es muy
precisa), donaciones, servicios, empleos o demás beneficios.
Observemos cómo para integrar una de las hipótesis normativas de este
tipo no es necesaria la obtención del beneficio para el activo al punirse la sola
exigencia o pretensión de obtener el mismo.
Desde luego, la aceptación u obtención del beneficio no comprendido en la
remuneración habitual del agente estata l colman esta falta admin istrativa grave.
Es igualmente sancionable el ilegal actuar del agente del Estado cuando el
beneficio indebido se direcciona hacia el cónyuge, parientes consanguíneos o
parientes civiles del serv idor público o hacia terceros con los que tenga relacio-
nes profesionales, laborales o de negocios o para socios o sociedades de las que
las personas referidas formen pa rte.
Se deja fuera de este tipo administrativo a la concubina o concubinario
como sujetos receptores del indebido beneficio obtenido, con lo cual es posible
abrir una puerta a la impunidad en la sanción de esta conducta.32
32 Herrera Pérez, Alberto y Herrera Montes, Eduardo Alberto, op. cit., p. 199.
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Las faLtas administrativas de Los servidores púbLicos
eduardo aLberto Herrera montes / aLberto Herrera pérez
Es importante apuntar que cuando el agente estat al realiza una conducta in-
debida exigiendo, aceptando, obteniendo o pretendiendo obtener por sí a través
de terceros cualquier beneficio, pero fuera de su ámbito funcional (perímet ro de
competencia), comete alguna otra falt a administrativa, pero no cohecho.
B) Peculado
El artículo 53 de la LGRA señala que cometerá peculado el servidor público
que autorice, solicite o realice actos para el uso o apropiación para sí o para
terceros,33 de recursos públicos, sean materiales, humanos o financieros, sin
fundamento jurídico o en cont raposición a las normas aplicables.
La esencia del peculado consiste en la desviación de la finalidad jurídica de
los recursos públicos. Este tipo administrativo se integra cuando el servidor
público autoriza, solicita o realiza actos para usar o apropiarse de recursos
públicos (materiales, humanos o f inancieros) sin fundamento jurídico o en vio-
lación a las normas aplicables.
El supuesto normativo relativo a la falta de fundamento (“sin fundamento
jurídico”, dice la ley) debe entenderse aplicable a la inexistencia total de una
fundamentación jurídica, y no así a una indebida o incompleta.
La fundamentación jurídica no debe confundirse con la fundamentación
legal, la primera se refiere a los razonamientos que aclaran o generalizan la in-
terpretación del derecho (incluso de carácter doctri nario), mientras la segunda
se refiere a las leyes o normas vigentes aplicables al caso respectivo.34
La conducta que despliega el servidor público “en contraposición a las nor-
mas aplicables” significa una violación a las disposiciones legales o normativas
vigentes correspondientes al caso específico.
La acción ejecutada en el sentido de autorizar, solicita r o reali zar actos pue-
de o no encontrarse contenida dentro de la esfera competencial del servidor
público, atendiendo a que el tipo establece que la conducta debe ser contraria
a las normas aplicables.
33 Cónyuge, parientes consanguíneos, parientes civiles o terceros con los que tenga relaciones
profesionales, laborales o de negocios, o socios o sociedades de las que el servidor público o
las personas antes referidas formen parte.
34 Posiblemente el legislador confundió fundamentación jurídica con fundamentación legal
queriendo referirse a esta última que parece la más apropiada al supuesto normativo regulado
por esta falta administrativa grave.
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Revista del instituto de la JudicatuRa FedeRal
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La conducta del activo debe dirigirse a realizar actos para el uso o apro-
piación (para sí o terceros)35 de recursos públicos (materiales, humanos o fi-
nancieros). El uso significa la temporal utilización o empleo de estos recursos
mientras que en la apropiación el servidor público despliega actos en concepto
de propietario sobre los mismos.
Los recursos públicos pueden ser materiales (bienes muebles, inmuebles,
bienes de consumo, equipos, herramientas, vehículos, maquinaria, instalacio-
nes, etc.); humanos (servidores públicos que prestan sus servicios al Estado) o
financieros (dinero en efectivo, cheques, depósitos en entidades financieras,
inversiones, acciones, bonos, divisas, valores, reservas, etcétera).
C) Desvío de recursos públicos
El artículo 54 de la LGRA establece que será responsable de desvío de recur-
sos públicos el servidor público que autorice, solicite o realice actos para la asig-
nación o desvío de recursos públicos, sean materiales, humanos o financieros,
sin fundamento jurídico o en contraposición a las normas aplicables.
Semejantes son las conductas del peculado y este tipo ad ministrativo (auto-
rizar, solicitar o realizar actos) sin embargo este último, a diferencia del pecu-
lado, se refiere únicamente a la asignación o desvío de recursos públicos (no
a su uso o apropiación).36 Asimismo, el peculado admite como sujetos activos
al propio servidor público y a terceros, mientras que el desvío de fondos no
establece expresamente a estos sujetos.
Asignación semánticamente significa asignar, por su parte, asignar expresa
lo que corresponde a alguien o algo; fijar, nombrar, designar.
Un poco confusa resulta la utilización por parte del legislador respecto del
contenido y alcance de uno de los verbos rectores (asignar), pues se podría
35 Cónyuge, parientes consanguíneos, parientes civiles o para terceros con los que tenga
relaciones profesionales, laborales o de negocios, o para socios o sociedades de las que el
servidor público o las personas antes referidas formen parte.
36 Ciertamente compleja la diferenciación entre ambos tipos atendiendo a que la asignación
puede fácilmente confundirse con el uso o inclusive con el ánimo de apropiación.
Creemos que el tipo de peculado recoge todas las hipótesis típicas de la falta administrativa
grave denominada desvío de recursos públicos que hace innecesaria su existencia (la que
seguramente generará confusiones en su aplicación) advirtamos asimismo que el desvío o
asignación de recursos públicos puede constituir la conducta primaria o inicial del activo para
llegar a usar o apropiarse de los mismos (si no se desvían o asignan los recursos difícilmente
puede ocurrir un uso o apropiación de los mismos).
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Las faLtas administrativas de Los servidores púbLicos
eduardo aLberto Herrera montes / aLberto Herrera pérez
entender que lo utiliza como sinónimo de dar o entrega r recursos públicos
(materiales, humanos o financieros) a un tercero (¿o a sí mismo?).
El desvío debe entenderse como el alejamiento de la finalidad jurídica de
los recursos públicos, esto es, apartarlos del destino para el cual legalmente se
encuentran considerados.
Las consideracione s explicadas para los elementos integrantes del pecu lado
aplicables al desvío de recursos públicos se retoman en este apart ado.
D) Utilización indebida de información
El artículo 55 de la LGRA señala que incurrirá en utilización indebida de
información el servidor público que adquiera para sí o para las personas a que
se refiere el artículo 52 de esta Ley, bienes inmuebles, muebles y valores que
pudieren incrementar su valor o, en general, que mejoren sus condiciones, así
como obtener cualquier ventaja o beneficio privado, como resultado de infor-
mación privilegiada de la cual haya tenido conocimiento.
El tipo administrativo a estudio pune la utilización indebida de informa-
ción, la cual logra configuración cuando el servidor público, utilizando la in-
formación privilegiada de la cual tiene conocimiento, obtiene una ventaja o
beneficio indebidos, violando el principio de lealtad que debe regir su actuar.
El indebido uso de la información privilegiada debe direccionarlo el agente
estatal para adquirir para sí o para terceros37 bienes inmuebles, muebles, valo-
res que pudieran incrementar su valor, mejorar sus condiciones u obtener una
ventaja o beneficio también indebidos.
El tipo a estudio sanciona la mera expectativa de incremento en el valor de
los bienes muebles, inmuebles o valores (que pudieren incrementar su valor) o
la mejora de las condiciones en las que éstos se encuentran.
El conocimiento de la información privilegiada de la cual se vale el activo
debe provenir del ejercicio de su empleo, cargo o comisión en el servicio pú-
blico. La información para tener el carácter de privilegiada no debe ser públi-
ca, en razón a que precisamente el atributo privilegiado significa exclusivo o
especial, esto es, el servidor público es el único o pertenece a un grupo muy
37 Cónyuge, parientes consanguíneos, parientes civiles o para terceros con los que tenga
relaciones profesionales, laborales o de negocios, socios o sociedades de las que el servidor
público o las personas antes referidas formen parte.
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Revista del instituto de la JudicatuRa FedeRal
númeRo 45, eneRo - Junio de 2018
reducido que tiene conocimiento de la misma, de ahí que al hacerse pública
pierda su carácter de privilegiada. Estos dos últimos aspectos los reconoce el
legislador en el artículo 56 de la LGRA, el cual prevé que las restricciones al
uso de información privilegiada son aplicables inclusive hasta u n año posterior
al retiro del empleo, cargo o comisión del agente del Estado.38
En todo caso, el factor determinante para que el servidor público o un ter-
cero obtengan ventaja económica, es precisamente la confidencialidad o reser-
va en el conocimiento de la información que poseen por razón de su empleo,
cargo o comisión, esto es, que el contenido de la misma no se conozca pública-
mente (no importando para fines de la integración típica que posteriormente
se haga del conocimiento público, en todo caso, el delito se consuma si en el
momento de hacer uso de la información esta no es del conocimiento genera-
lizado). La información que el servidor público utilice para sí o proporcione a
un tercero debe ser la causa directa e inmediata de un beneficio económico.39
E) Abuso de funciones
El artículo 57 de la LGRA establece que incurrirá en abuso de funciones el
servidor público que ejerza atribuciones que no tenga conferidas, o se valga de
las que tenga para real izar o inducir actos u omisiones arbitrarios, pa ra generar
un beneficio para sí o para terceros,40 o para causar un perjuicio a alguna per-
sona o al servicio público.
La falta administrativa a estudio sanciona diversas conductas, la primera se
refiere al ejercicio de atribuciones no conferidas, para esta primera hipótesis al
parecer existe una contradictio in ter minis en la denominación del tipo a l ser impo-
sible que el agente del Estado abuse de funciones de las cuales no se encuentra
investido.
En otras palabras, el sujeto que realiza funciones públicas sin satisfacer to-
dos los requisitos legales no puede revestirse de la calidad de servidor público
38 Recordemos que el artículo 72 de la LGRA considera como responsable de contratación
indebida de ex servidores públicos al particular que contrate a quien haya sido servidor
público durante el año previo (la ley no dice previo a qué momento) que posea información
privilegiada que directamente haya adquirido con motivo de su empleo, cargo o comisión en
el servicio público y directamente permita que el contratante se beneficie en el mercado o se
coloque en situación ventajosa frente a sus competidores.
39 Herrera Pérez, Alberto, Delitos cometidos por servidores públicos…cit., p. 136.
40 Cónyuge, parientes consanguíneos, parientes civiles o para terceros con los que tenga
relaciones profesionales, laborales o de negocios, socios o sociedades de las que el servidor
público o las personas antes referidas formen parte.
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Las faLtas administrativas de Los servidores púbLicos
eduardo aLberto Herrera montes / aLberto Herrera pérez
y por lo tanto no podrá ejercer ni válida ni legalmente las funciones que la
normatividad establece pa ra el perímetro competencial de ese empleo, cargo o
comisión públicos. Por lo t anto, ejercer funciones de un empleo, ca rgo o comi-
sión sin satisfacer los requisitos legales para tal ejercicio es posible que integre
un tipo delictivo diverso (usur pación de funciones públicas).41
La segunda hipótesis prevé la conducta del servidor público que valiéndose
de las atribuciones derivadas de su empleo, cargo o comisión hace un uso ex-
cesivo (abusa) de las mismas.
Las dos hipótesis deben tener alguno de los resultados siguientes:
• Realizar o inducir actos u omisiones arbitrarios.
• Generar un beneficio para el servidor público o para terceros.
• Causar un perjuicio a alguna persona o al servicio público.
El concepto arbitrario semánticamente significa: sujeto a la libre voluntad
o al capricho antes que a la ley o la razón. En el caso de actos u omisiones
arbitrarios, la acción u omisión del agente estatal no encuentra sustento en la
ley, precisamente el sentido de este tipo es sancionar el desbordamiento de las
atribuciones que de manera irracional hace éste.
Por el contrario, los actos arbitrarios se originan ante la inexistencia de un
fundamento jurídico, o existiendo éste es incumplido, rebasado o vulnerado
por el actuar de la autoridad, o bien no se establece en la norma límite alguno
para el ejercicio de una potestad.42
La conducta del servidor público debe normarse por la ley (principio de
legalidad) y los actos realizados en contravención a ésta deben considerarse
arbitrarios.
La segunda forma de integración del resultado señala que la abusiva con-
ducta del servidor público debe generar un beneficio para sí o para terceros.43
La tercera forma se refiere a la causación de un perjuicio a al guna persona o
al servicio público. El concepto perjuicio significa un detrimento patrimonial,
de ahí que la conducta del agente del Estado debe provocar esto último en al-
guna persona física o moral o al adecuado ejercicio del servicio público.
41 Herrera Pérez, Alberto, Delitos cometidos por servidores públicos…cit., p. 20.
42 Ibidem, p. 14.
43 Cónyuge, parientes consanguíneos, parientes civiles o para terceros con los que tenga
relaciones profesionales, laborales o de negocios, o para socios o sociedades de las que el
servidor público o las personas antes referidas formen parte.
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F) Actuación bajo conicto de interés
El artículo 58 de la LGRA señala que incurre en actuación bajo conflicto de
interés el servidor público que intervenga por motivo de su empleo, cargo o co-
misión, en cualquier forma en la atención, tramitación o resolución de asuntos
en los que tenga conflicto de interés o impedimento legal.
La conducta del servidor público en este tipo administrativo se encamina
a realizar una intervención o mediación en cualquier forma, en razón a su
empleo, cargo o comisión en la atención, tramitación o resolución de asuntos
en donde exista para el agente del Estado un conf licto de interés o alg ún im-
pedimento legal.
Para config urar este tipo administ rativo, el servidor público en el momento
de ejercer su ámbito de competencia por motivo de su empleo, cargo o comi-
sión, no obstante encontrarse frente a un conf licto de interés o impedimento
legal (debe entenderse que el servidor público tiene conocimiento de estas úl-
timas circunstancias), actúa interviniendo, en cualquier forma (la intromisión
debe ser propia, la ley no refiere que pueda ser a través de interpósita persona),
de manera indebida, en su atención, tramit ación o resolución.
Los principios de lealtad e integridad que debe honrar el servidor público
en el ejercicio de su actividad institucional le impiden intervenir en cualquier
forma en asuntos donde tenga o pueda tener intereses privados, personales, de
negocios o aún inst itucionales.44
Sanciona este tipo administrativo la intervención del servidor público por
motivo de su empleo, cargo o comisión, en cualquier forma, en la atención,
tramit ación o resolución de asuntos en los que tenga impedimento legal o con-
flicto de interés.
El impedimento legal se refiere a causas previstas en una norma que restrin-
gen o limitan el conocim iento de un serv idor público de determinados asuntos
(el caso de los jueces, magistrados, ministros, ministerios públicos, etcétera).
El conflicto de interés surge cuando un servidor público es influido ina-
propiadamente por intereses privados o personales, familiares o de negocios
o inclusive institucionales que le impiden, al momento de ejercer su perímetro
44 El conflicto de intereses puede ser potencial (cuando existen circunstancias concretas,
objetivas y predecibles que pueden configurarlo) o real (cuando el conflicto existe en el acto
mismo de ejercer el servidor público el empleo, cargo o comisión).
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Las faLtas administrativas de Los servidores púbLicos
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de competencia (fu nciones y responsabilidades ofic iales), desplegarlo en forma
correcta o apegado a la ley.
Señalan los párrafos penúltimo y último las directrices a seguir por parte
de los agentes del Estado en el caso de encontrarse ante u n conf licto de interés
o impedimento legal.
G) Contratación indebida
El artículo 59 de la LGRA sanciona la conducta del servidor público que au-
torice cualquier tipo de contratación, así como la selección, nombramiento o
designación, de quien se encuentre impedido por disposición legal o inhabili-
tado por resolución de autoridad competente para ocupar un empleo, cargo o
comisión en el serv icio público o inhabilitado para realizar contrataciones con
los entes públicos, siempre que en el caso de las inhabilitaciones, al momento
de la autorización, éstas se encuentren inscritas en el sistema nacional de ser-
vidores públicos y particulares sancionados de la Plataforma Digital Nacional.
El art ículo 27, párra fo final de la LGRA seña la que los entes públicos, previo
al nombramiento, designación o contratación45 de quienes pretendan ingresar
al servicio público, consultarán el Sistema nacional de servidores públicos y
particula res sancionados (sistema electrónico integrante de la Plataforma
Digita l Nacional del Sistema Nacional A nticorrupción), con el fin de verificar
si existen inhabilitaciones de dichas personas.
Por su parte, el artículo 52 de la Ley General del Sistema Nacional Antico-
rrupción señala que el Sistema Nacional de Servidores Públicos y Particula res
Sancionados, tiene como finalidad que las sanciones impuestas a los agentes
del Estado y particulares por la comisión de faltas administrativas y hechos de
corrupción queden inscritas dentro del mismo, y su consulta deberá estar al
alcance de las autoridades cuya competencia lo requiera.
La conducta punible consiste en autorizar ( lo que hace suponer la existencia
de facultades del agente del Estado para este efecto, derivadas de su empleo,
cargo o comisión) una contratación, selección, nombramiento, o designación
de quien se encuentre impedido por disposición legal (esta última hipótesis
sería el caso de los agentes del ministerio público, peritos y miembros de ins-
tituciones policiales, conforme lo dispone el a rtículo123 apartado B, fracción
45 Adviértase que este artículo no impone al servidor público la obligación de consultar el
sistema electrónico en los casos del proceso de selección.
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Revista del instituto de la JudicatuRa FedeRal
númeRo 45, eneRo - Junio de 2018
XIII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos) o inhabi-
litado por resolución de autoridad competente (órganos internos de control,
unidad de responsabilidades administrativas, Tribunal de Justicia Administra-
tiva, etcétera) para ocupar un empleo, cargo o comisión en el servicio público
o inhabilitado para realizar contrataciones con los entes públicos.46
Prevé el artículo en comento que en el caso de las inhabilit aciones (tanto para
ocupar un empleo, cargo o comisión en el servicio público, como para realiza r
contrataciones), para ser consideradas (y en su caso fincar u na responsabilidad
al servidor público), deben encontrarse inscrit as en el Sistema nacional
de servidores públicos y particulares sancionados de la Plataforma Digital
Nacional, al momento de autorizar la contratación, selección, nombramiento
o designación.
H) Enriquecimiento oculto u ocultamiento de conicto de interés
El artículo 60 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas esta-
blece que incurrirá en enriquecimiento oculto u ocultamiento de conflicto de
interés el servidor público que falte a la veracidad en la presentación de las de-
claraciones de situación patri monial o de intereses, que tenga como fin ocultar,
respectivamente, el incremento en su patrimonio o el uso y disfrute de bienes
o servicios que no sea explicable o justificable, o un conflicto de interés.
Se configura este tipo administrativo con la mendaz conducta del servidor
público respecto de los datos relativos a la declaración de situación patrimo-
nial o de intereses, encaminada al ocultamiento respecto del incremento en
su patrimonio o el uso y disfrute de bienes y servicios que no sea explicable o
justificable.
Faltar a la verdad respecto de los datos que aporta el agente del Estado en
los instr umentos de rendición de cuentas v iola los principios de lealtad, honra-
dez e integridad que deben norma r el ejercicio del servicio público.
Se requiere para la integración típica de esta falta administrativa la inten-
ción (que tenga como fin) del sujeto activo de ocultar o esconder a la autoridad
encargada de verifica r la debida o correcta evolución patrimonia l, el incremen-
to de su patrimonio, el uso y disfrute de bienes o serv icios que no sea explicable
o justificable, o un conf licto de interés.
46 El artículo 75, fracción IV de la LGRA señala como sanción para los servidores públicos la
inhabilitación temporal para participar en adquisiciones, arrendamientos, servicios u obras
públicas.
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eduardo aLberto Herrera montes / aLberto Herrera pérez
La ausencia de veracidad en la presentación de estas declaraciones se
direcciona a ocultar o esconder el incremento patrimonial o los bienes o
servicios no justificables o explicables en su origen o adquisición en poder del
servidor público bajo cualquier tít ulo, o la existencia de un conflicto de interés.
La falta de verdad debe ser correlativa a la finalidad de ocultar, esto es, se
miente para oculta r, no se presume legalmente que la falta de veracidad per se
integre este tipo administrat ivo. Es necesario acreditar que la mendacidad en
el llenado de las declaraciones tuvo como intención ocultar un incremento
patrimonial, el uso y disfrute de bienes o servicios que no sea explicable o jus-
tificable, o un conf licto de interés.
I) Tráco de inuencias
Prevé el artículo 61 de la LGRA el tipo administ rativo de tráfico de influen-
cias, el cual tendrá configuración cuando el servidor público utilizando la po-
sición que su empleo, cargo o comisión le confiere, induce a que otro servidor
público efectúe, retrase u omita realizar alg ún acto de su competencia, para
generar cualquier beneficio, provecho o ventaja para sí o para terceros.47
Por influencia gramaticalmente, se entiende el ejercer una persona o cosa
predominio o fuerza moral en el ánimo de otro. Lo anterior evidencia que la
influencia desplegada por el sujeto activo debe ser determinante para llevar al
servidor público a realizar el acto indebido que de él se solicita.
En el tráf ico de inf luencia se vale abusivamente de las ventajas o privilegios
que para toda autoridad o funcionario derivan potencialmente de su carácter
público u oficial, como instrumento de presión pa ra incidir en el ejercicio de
competencias ajenas manipulando y corrompiendo por tanto la esfera de po-
der de otro.
Es conveniente, para fines de ilustración, entender que la influencia puede
ser considerada como la suges tión, inclinación, i nvitación o instig ación que una
persona lleva a cabo sobre otra para alterar el proceso motivador de ésta, que
ha de ser una autoridad o funcionario, respecto de una decisión a tomar en un
asunto relativo a su cargo, abusando de una situación de superioridad, lo que
un sector de la doctrina cient ífica ha llamado ataque a la liberta d de un funcio -
47 Cónyuge, parientes consanguíneos, parientes civiles o para terceros con los que tenga
relaciones profesionales, laborales o de negocios, socios o sociedades de las que el servidor
público o las personas antes referidas formen parte.
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nario o autoridad que tiene que adoptar, en el ejercicio del cargo, una decisión,
introduciendo en su motivación elementos ajenos a los intereses públicos, que
debieron ser los únicos ingredientes de su análisis, previo a la decisión.48
En el estudio, las líneas jerárquicas existentes en las estructuras orgánicas
administrativas en un plano horizontal o vertical o de supra a subordinación
son aprovechadas por el agente del Estado inductor para influir en otro servi-
dor público y lograr que éste realice, retrase, u omita realiza r algún acto mate-
ria de su perímetro de competencia derivado de su empleo, cargo o comisión.
El activo aprovecha precisamente su posición o, en su caso, preeminencia
jerárquica derivada de su empleo, cargo o comisión para inducir (provocar, mo-
ver) a otro servidor público a realizar actos propios de su ámbito competencial
(legales o ilegales).
Los indebidos actos que del servidor público inducido se demandan deben
generar para el agente del Estado inductor un beneficio, provecho o ventaja
para sí o para un tercero.
J) Encubrimiento
El artículo 62 de la LGRA establece responsabilidad por encubrimiento del
servidor público que en el ejercicio de sus funciones llegare a advertir actos u
omisiones que pudieren constituir faltas administrativas y realice deliberada-
mente alguna conducta para su ocultamiento.49
Sanciona este tipo la conducta del servidor público que, de manera dolosa
o deliberada, en el desempeño de facultades propias de su empleo, cargo o
comisión, realiza una conducta para ocultar actos u omisiones que pudieran
constituir faltas administrativas (graves o no graves, la ley no hace diferencia)
48 Herrera Pérez, Alberto, Delitos cometidos por servidores públicos…cit., pp. 142 y 143.
49 El Diccionario Jurídico Mexicano señala: Encubrimiento. Proviene del latín occultatio que significa
ocultación, la acción de ocultar u ocultarse, ocultado, encubierto, escondido, oculto. El verbo
encubrir se compone de “en” y “cubrir”, que es ocultar una cosa o no manifestarla, impedir
que llegue a saberse una cosa, hacerse responsable de encubrimiento de un delito; este último
es la acción y efecto de encubrir; cubierta con que se tapa una cosa para que no se vea;
participación en las responsabilidades de un delito, con intervención posterior al mismo, por
aprovechar los efectos de él, impedir que se descubra, favorecer la ocultación o fuga de los
delincuentes. Diccionario Jurídico Mexicano, Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, t. IV,
voces E-H, p. 62, disponible en https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/3/1171/3.
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violando los principios de lealtad, integ ridad y honestidad inherentes al
ejercicio del servicio público.
Percatarse y no denunciar adecuadamente los actos u omisiones que pue-
dan constituir faltas administrativas puede generar una falta administrativa no
grave (artículo 49 fracción II de la LGRA), por el contrar io, desplegar conduc-
tas deliberadas para ocultar la falta administrativa que ha sido advertida por
el servidor público en ejercicio de sus funciones configura el tipo de encubri-
miento y por lo tanto una falt a administrativa grave.
Observemos: este tipo administ rativo no exige la certeza que las faltas ad-
minist rativas detectadas se encuentren plenamente configuradas o integradas,
requiriéndose únicamente que “pudieren”50 constituir una falta administrativa,
quedando a la apreciación del servidor público que las advierte su calificación
(derivada posiblemente de su experiencia institucional), lo cual resulta a ltamen-
te subjetivo e impreciso (creando inseguridad jurídica en la aplicación de este
supuesto normativo).
Finalmente, recordemos que la génesis del encubrimiento es precisamen-
te la protección u ocultamiento de una conducta indebida o ilícita y si en el
caso no existe certeza de su existencia, resulta dudosa la generación de una
responsabilidad administ rativa derivada de este tipo administrativo. En otras
palabras, primero debe acredita rse plenamente la existencia de una falta admi-
nistrativ a y posteriormente integrarse, en su caso, el encubrimiento,51 so pena de
violar el derecho a la presunción de inocencia.52
K) Desacato
El artículo 63 de la LGRA establece que comete desacato el servidor público
que, tratándose de requerimientos o resoluciones de autoridades fiscalizado-
ras, de control interno, judiciales, electorales o en mat eria de defensa de los de-
rechos humanos o cualquier otra competente, proporcione información falsa,
así como no dé respuesta alguna o retrase deliberadamente y sin justif icación
la entrega de la información, a pesar de haberle sido impuestas medidas de
apremio conforme a las disposiciones aplicables.
50 Verbo transitivo que quiere significar posibilidad.
51 encubrimiento, delito de. No estando demostrada la presunta responsabilidad del reo, en lo
que respecta al delito principal, sería antijurídico considerar subsistente su responsabilidad en
el de encubrimiento, que sólo es un accesorio del principal.
52 Herrera Pérez, Alberto, El Derecho a la presunción de inocencia, Porrúa, México, 2012, p.27.
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Desacato semánticamente significa falta de debido respeto a los superiores,
mientras que desacata r signi fica no obedecer o respeta r una norma, ley u orden.
Este tipo admi nistrativo se integra con diversas hipótesis. Inicia lmente san-
ciona la conducta mendaz del servidor público al rendir información fa lsa a los
requerimientos o resoluciones de autoridades fiscalizadoras, de control inter-
no, judiciales, electorales o en materia de derechos humanos o de cualquier
autoridad competente.
Se pune igualmente la omisión de respuesta a estos requerimientos o re-
soluciones así como el retraso deliberado (doloso) e injustificado de entrega
de información, a pesar de la imposición de medidas de apremio al serv idor
público.
Para configurar estas hipótesis, parece desprenderse la necesaria existen-
cia de medidas de apremio impuestas con anterioridad al servidor público, lo
cual hace suponer que el tipo administrativo en estudio sanciona la contumaz
conducta del agente del Estado, esto es, su resistencia o desobediencia al cum-
plimiento de los mandatos de autoridades competentes.
L) Obstrucción de la justicia
El artículo 64 de la LGRA establece que los servidores públicos responsables
de la investigación, substanciación y resolución de faltas adm inistrativas
incurrirán en obstrucción de la justicia.
Esta falta administrativa exige calidades especiales en los servidores pú-
blicos, reservándose su comisión de manera exclusiva a los responsables de la
investigación, sustanciación o resolución de falt as administrativas.
La fracción I del artículo 64 prevé como punible la conducta del servidor
público que realice cualquier acto que simule conductas no graves durante la
investigación de actos u omisiones calif icados como graves, en otras palabras,
durante la fase de investigación el agente del Est ado encargado de esta función
simula o finge conductas (puede ser dentro del informe de presunta respon-
sabilidad administrativa) con la finalidad de calificar como no grave una falta
administrativa grave (recordemos que una de las funciones de las autoridades
investigadoras es la calif icación de las faltas administrativas).
La conducta a sancionarse en el caso de la fracción II del artículo 64, se
hace consistir en que el servidor público responsable de una investigación, sus-
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tanciación o resolución del procedimiento de responsabilidades administra-
tivas, a partir del conocimiento de cualquier conducta que pudiera constituir
una falta administrativa grave, falta de particulares o hecho de corrupción,
omite iniciar el procedimiento correspondiente ante la autoridad competente
dentro del plazo de treinta días naturales.
Debemos tener en cuenta que la investigación por la presunta responsabili-
dad de faltas admi nistrativas puede inicia rse de oficio, por denuncia o derivado
de las auditorías practicadas por parte de las autoridades competentes o inclu-
sive por auditores externos.53
Es importante considerar que para establecer la existencia de una falta ad-
ministrativa grave debe realiza rse un análisis o investigación de los hechos por
parte de la autoridad investigadora (esta es su función y responsabilidad), que
eventualmente puedan generar su integración, no debe establecerse a priori,
ni aun presuntivamente, la existencia de este tipo de faltas sin la adecuada y
oportuna investigación donde se observen los principios de legalidad, impar-
cialidad, objetividad, congruencia, verdad material y respeto a los derechos
humanos (entre otros, el derecho a la presunción de inocencia).54
Una vez concluidas las diligencias de investigación, la autoridad i nvestigado -
ra calif ica la falta administrat iva y la integra al informe de presunta responsabi-
lidad administ rativa, procediendo a enviarlo a la autoridad sustanciadora para
continuar con el procedimiento respectivo.55
La LGRA no establece término para que la autoridad investigadora remita
el informe de presunta responsabilidad a la autoridad competente (substancia-
dora), 56 sin embargo, en el caso de las faltas administrativas graves la fracción
en estudio señala el plazo de treinta días naturales, y no hacerlo en ese lapso
constituiría una obstrucción a la justicia.
En otras palabras, el tipo administrativo previsto en la fracción II del
artículo 64 de la LGRA sanciona la conducta del servidor público (autoridad
53 Artículo 91, párrafo primero de la LGRA.
54 Artículo 90 de la LGRA, “En el curso de toda investigación deberán observarse los principios
de legalidad, imparcialidad, objetividad, congruencia, verdad material y respeto a los derechos
humanos. Las autoridades competentes serán responsables de la oportunidad, exhaustividad y
eficiencia en la investigación, la integralidad de los datos y documentos, así como el resguardo
del expediente en su conjunto.”
55 Artículo 100 de la LGRA
56 Autoridad a la cual la LGRA sí le establece términos fatales (art. 209).
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investigadora) que una vez realizadas las diligencias de investigación y
calificada una falta administrativa como grave, no inicia el procedimiento de
responsabilidad administ rativa ante la autoridad sustanciadora en el término
de treinta días naturales. En el caso de la autoridad sustanciadora, una vez
concluidas las diligencias requeridas (audiencia inicial en términos del artículo
209 de la LGRA) deberá, en el plazo de tres días hábiles, envia r al Tribunal
Federal de Justicia Administrativa el expediente respectivo (recordemos que
esta fracción se refiere únicamente a faltas administrativas graves, faltas de
particulares o actos de corrupción).
Es import ante considerar que en atención a las calidades específicas exigi-
das por este tipo administrativo, no puede cometer obstrucción de la justicia
cualquier unidad administrativa, esta falta administrativa grave se reserva ex-
clusivamente a las autoridades responsables de la investigación, substanciación
o resolución, por tanto, en el caso que una unidad administrativa distinta de
las anteriores omita hacer del conocimiento de la autoridad investigadora una
posible falta administrativa grave advertida en el ejercicio de su funciones, esta
conducta no configura u na obstrucción, sino una falta admin istrativa no grave57
o bien, en su caso, un encubrimiento (art.62 de la LGR A).
La fracción III sanciona la conducta del servidor público que revele la
identidad de un denunciante anónimo proteg ido.
La protección de testigos empezó a adquirir importancia por primera vez
en los Estados Unidos de América en el decenio de 1970, como procedimiento
legalmente autorizado que se había de utilizar junto con un programa para
el desmantelamiento de las organizaciones delictivas de tipo mafioso. Esas
primeras experiencias convencieron al Departamento de Just icia de los
Estados Unidos de que había que instituir un programa para la protección de
los testigos.58
El artículo 20, apartado C, fracción V de la Constitución de la República
refiere que el Ministerio Público deberá garantizar la protección de víctimas,
ofendidos, testigos y en general todos los sujetos que intervengan en el proceso.
57 El servidor público tiene la obligación de denunciar los actos u omisiones que en ejercicio de
sus funciones llegare a advertir, que puedan constituir faltas administrativas (Art. 49, fracción
II de la LGRA).
58 Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito. Manual de buenas prácticas para la
protección de los testigos en las actuaciones penales que guarden relación con la delincuencia organizada, Nueva
York, 2008, p. 11.
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La Ley Federal para la Protección a Personas que Interv ienen en el Proce-
dimiento Penal tiene por objeto establecer las medidas y procedimientos que
garanticen la protección y atención de personas intervinientes en el procedi-
miento penal, cuando se encuentren en situación de riesgo o peligro por su
participación o como resultado del mismo.
El artículo 12 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada señala
que el juez de control podrá decretar el arraigo, a solicitud del Ministerio Pú-
blico de la Federación, tratándose de los delitos previstos en esta Ley, siempre
que sea necesario para la protección de personas.
La Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Se-
cuestro, Reglamentaria de la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el capítulo VII relativo a la pro-
tección de las personas, establece que en el ámbito de sus respectivas compe-
tencias, los titulares del Ministerio Público de la Federación y de las entidades
federativas expedirán los correspondientes programas para la protección de
personas.
El artículo 22 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas
hace referencia a las herramientas de denuncia y protección de denunciantes.
En la fracción III en estud io, la indebida conducta del servidor público con-
siste en revelar (hacer del conocimiento de otra u otras personas por cua lquier
medio) la identidad de un denunciante anónimo protegido bajo los preceptos
establecidos en esta Ley, es importante señalar que la LGRA, ley referida en
esta fracción, no establece expresamente los linea mientos o directrices bajo los
cuales se protegerá a los denunciantes.
Posiblemente debió señalarse que la conducta desplegada por el activo (re-
velar una identidad) debe ser indebida, en razón a la existencia de casos en los
cuales una autoridad legit imada puede solicitar al servidor público la revelación
de la identidad de un denunciante anónimo.
III. Conclusiones
1) La LGRA excede el marco distributivo competencial establecido
en la Constitución, al dotar de facultades de investigación y
sustanciación respecto de faltas administrativas a entes públicos
diversos a los establecidos en la ley fundamental (Secretaría de la
Función Pública).
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2) La responsabilidad por faltas administrativas debe reservarse
exclusivamente a los servidores públicos.
3) No se considera técnicamente correcta la inclusión de los particulares
como sujetos obligados en la Ley General de Responsabilidades
Administrativas.
4) La creación normativa de tipos administrativos representa un gran
paso para conferir seguridad jurídica al actuar de los servidores
públicos en su actividad pública, sin embargo, existen algunas
imprecisiones o confusiones normativas en los tipos administrativos
(el caso del peculado y desvío de recursos públicos o la omisión
de incluir en los terceros beneficiados con una indebida conducta
a la concubina o concubinario) que harán necesario en un futuro
próximo la revisión y posible reforma de sus elementos integrantes.
5) Debe existir especial cuidado en la integración de los tipos
administrativos insertos en la LGRA (faltas administrativas graves),
si atendemos a que en la actualidad la fase relativa a la sanción
condigna será materia de instrucción ante el Tribunal Federal de
Justicia Administrativa, quedando fuera del ámbito competencial
de los órganos internos de control y de la Secretaría de la Función
Pública.
IV. Referencias
BIBLIOGRÁFICAS
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reformas al Código Penal Federal en materia de combate a la corrupción”,
Revista Iter Criminis, núm. 16, enero-marzo 2017.
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Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, núm. 34, enero-junio
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Nava Negrete, Alfonso, Diccionario Jurídico Mexicano, 2a. ed., Instituto de Investigaciones
Jurídicas-UNAM-Porrúa, t. III, s/a.
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organizada, Nueva York, 2008.
ELECTRÓNICAS
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en https://ec.europa.eu/sfc/sites/sfc2014/files/sfc-files/guide-conflict-of-
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Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos. Estudio de la OCDE
sobre integridad en México 2017, Aspectos claves, Adoptando una política rme contra
la corrupción, disponible en https://www.oecd.org/gov/ethics/estudio-integridad-
mexico-aspectos-claves.pdf
Real Academia Española, Diccionario de la lengua española, disponible en http://www.rae.es/
NORMATIVAS
Ley Federal Anticorrupción en Contrataciones Públicas.
Ley Federal de Archivos.
Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción.
