Facultades en materia de educación pública
| Autor | Felipe Tena Ramírez |
| Páginas | 235-250 |
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Derecho Constitucional Mexicano, Editorial Porrúa, México, 1980.
La instrucción pública ha librado una de las luchas más dramáticas, entre las varias en que se ha empeñado la historia de la nación. Nos corresponde abordarla en el aspecto constitucional. La Constitución de 57 la ignoró. Allí no había, por tanto, cuestión constitucional alguna. Cuando abriéndose paso por entre las ideas de la época que repudiaban la intromisión del Estado en la enseñanza, el presidente Juárez expidió, en uso de las facultades de que se hallaba investido, las leyes orgánicas de instrucción pública de 1817 y de 1869, hubo de limitar el ámbito de su vigencia al Distrito Federal, pues el Congreso de la Unión carecía de facultades en la materia. Y cuando en 1905, el presidente Díaz creó la Secretaría de Instrucción Pública y Bellas Artes, tuvo que encomendarle tan sólo la instrucción pública en el Distrito y Territorios Federales, no obstante, como secretaría del despacho le correspondían "los negocios del orden administrativo de la federación". (art. 86 de la Constitución de 57).
En el informe que presentó ante el Congreso Constituyente, al hacerle contra del proyecto de reformas a la Constitución, el Primer Jefe Venustiano Carranza dedicó somera referencia al -empeño en difundir la instrucción por todos los ámbitos sociales-. En la Constitución aprobada, el que había sido en su turno debatido texto del art. 3o. Quedó como un precepto que, al establecer las características de la enseñanza impartida por el Estado y la primaria, elemental y superior de los establecimientos de particulares, daba por cierto que existían "establecimientos oficiales de educación", aparte de "los establecimientos particulares", de donde podía inferirse que el poder público atendería la función educacional, aunque no en forma exclusiva; por lo demás, no se planteaba ninguna distribución de funciones entre los órganos centrales y los estados-miembros.
Como una novedad de la Constitución de 17, la entonces fracción XXVII del art. 73 facultó al Congreso -para establecer escuelas profesionales... Y demás institutos
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concernientes a la cultura superior general de los habitantes de la República, entre tanto dichos establecimientos puedan sostenerse por la iniciativa de los particulares, sin que esas facultades sean exclusivas de la Federación". Cabe observar que en este tipo de establecimientos, el precepto instituía una concurrencia: la de los particulares con el poder público y, dentro de este último, la concurrencia federal con la estatal. Por lo que hace a la primera, el desiderátum consistía en que los particulares llegaran a asumir íntegramente la función educativa, de suerte que sólo como temporal y supletoria procedía admitirla dentro de la actividad del poder público. En cuanto a la segunda, la frac. XXVII autorizó la libre e indiscriminada concurrencia de la federación con las entidades federativas.
Lo expuesto permite concluir, por vía de síntesis, que en la Carta de Querétaro se consagró la participación del poder público en la enseñanza, tanto por lo que hacía a los tipos que mencionaba el art. 3o. (Primaria, elemental y superior), cuanto a la clase de enseñanza (profesional) y a los institutos de cultura superior a que se refería la fracción XXVII del art. 73. En todo caso la participación del poder público en la enseñanza podía ser compartida por los particulares, por más que en los tipos regulados por el art. 3o se imponían a aquéllos direcciones determinadas. La concurrencia de la tarea educativa entre los órdenes federal y local era táctica en el art. 3o al no otorgarse explícitamente a ninguno de los dos, y constaba expresamente en la frac. XXVII del 73.
La circunstancia de que la federación no tuviera en competencia exclusiva ninguna facultad en materia de enseñanza, hacía inútil la Secretaría de Instrucción Pública y Bellas Artes, que desde su creación en 1905 no se justificaba técnicamente. La asamblea de Querétaro la suprimió en el art. 14 transitorio de la Constitución, a pesar de no haberlo propuesto así el proyecto del Primer Jefe.
Con el estímulo de José Vasconcelos y el apoyo de Álvaro Obregón, la educación pública recibió en México su primer impulso serio.
Cuando Vasconcelos tomó posesión de la rectoría de la Universidad Nacional en 1920, declaró que "no es posible ningún resultado provechoso en la obra de la educación del pueblo, si no transformamos radicalmente la ley que hoy publica, si no constituimos un ministerio federal de la Educación Pública". El proyecto que entonces se enunció, no se detuvo en la transformación de las leyes secundarias, sino que se adentró en el campo constitucional. Así fue como en su informe ante el Congreso, al abrirse el período de sesiones extraordinarias el 7 de febrero de 1921, el Presidente Obregón se refirió en el lenguaje no rigurosamente jurídico de Vasconcelos, a la "federalización de la enseñanza", y a la creación de la Secretaría de Instrucción Pública, medidas ambas que para adoptarse requerían reformas constitucionales y que estaban destinadas a enfrentarse "al problema vital de intensificar la cultura del pueblo por cuantos medios estén al alcance del Estado".
Las reformas constitucionales, publicadas el 8 de julio de 1921, se refirieron una de ellas a la entonces frac. XXVII del art. 73 para dotar al Congreso de las facultades en materia educativa, y la otra al art. 14 transitorio, con objeto de tildar en
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el mismo la supresión, acordada por el Constituyente, de la Secretaría de Instrucción Pública y Bellas Artes. Como consecuencia de esta última reforma se pudo crear, el 5 de septiembre de 1921, la Secretaría de Educación Pública.
La llamada "federalización de la enseñanza" que se atribuyó a la frac. XXVII del 73, fue expresión excesiva, al aplicarse a una reforma que no se ajustó al rígido esquema del art. 124, conforme al cual las facultades que no están expresamente concedidas por la Constitución a los funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados. Y es que el tema de la educación pública no quedó sustraído íntegramente del haber jurídico los Estados para transferirlo a la federación, sino que la reforma delimitó los campos, al conceder a esta última una competencia circunscrita y dejar a salvo la potestad de los Estados para legislar en lo no otorgado limitativamente a la federación. Si se quiere hablar de la entonces federalización de la enseñanza, hay que entenderla como restringida y parcial y atribuir a la expresión que Vasconcelos divulgó en su época un propósito proselitario y político, que no cuidó del fondo jurídico.
Por fortuna, el léxico que entonces se empleó no trascendió de la literatura política al texto de la reforma constitucional. Lejos de ello, la reforma 21 significó un acierto técnico dentro del marco de excepción por ella consagrado y que consistía en hacer partícipes en la regulación de una misma materia a los dos órdenes generalmente excluyentes entre sí, el federal y el local.
Era cierto que, en términos de generalidad, la federación y los Estados podían legislar sobre educación pública. Sin embargo, esta copartición no era indefinida y arbitraria, sino que dentro del concepto general de "educación pública" la reforma de 21 cuidó de señalar las facultades de cada uno de los dos órdenes. Después de consignar la facultad del Congreso de la Unión para establecer toda clase de escuelas así como institutos concernientes a la cultura general, la reformada fracción XXVII toma como facultad del mismo Congreso la de "legislar en todo lo que se refiera a dichas instituciones", con lo cual la reforma no hizo otra cosa sino dotar a un solo titular de dos facultades que tendrían que ir en compañía, como eran la de establecer por cuenta propia centros de enseñanza y la de legislar acerca de la enseñanza en ellos impartida. Congruente con lo anterior, la reforma reconocía idéntica facultad a los Estados, pues a su potestad de crear escuelas debía corresponder la de legislar sobre las mismas.
Sólo resta señalar que las facultades coexistentes aunque no mezcladas de las dos potestades, tenían de común los principios que señoreaban la enseñanza, consignados en el artículo 3o. Y que imponían el laicismo tanto en los establecimientos oficiales de cualquier grado, como en la enseñanza primaria, elemental y superior impartida en los establecimientos particulares, además de someter a las escuelas primarias a normas que, por una parte, prohibían la intromisión en ellas de corporaciones religiosas o ministros de algún culto y, por la otra, imponían a las autorizadas la sujeción a la vigilancia oficial.
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El esquema constitucional así trazado por la reforma de 21, iba pronto a someterse a los requerimientos prácticos por un lado, en cuanto a las relaciones de la federación con las entidades, por el otro, respecto al manejo de la función educativa en lo que le pertenecía a la federación.
La experiencia confirmó lo que estaba a la vista de todos, según era la extrema penuria de los Estados, que los imposibilitaba para llevar a término por sí solos una labor eficiente en la materia. Su autonomía, dentro de los cuadros constitucionales era intocable, tendría que ser auxiliada con los recursos de la federación, si se quería que participarán con éxito en la tarea que la reforma reclamaba de todos. La ayuda económica a los Estados se tradujo desde el principio en un medio de intervenir en ellos la federación, como lo expresó en esos tiempos el Presidente Obregón en su informe de lo de septiembre de 1922, a un año apenas de la creación de la Secretaría del Ramo. La ayuda se hizo constar en contratos o se concedió por medio de subsidios. Excepto cinco Estados, con todos los demás se celebraron convenios. A cambio del auxilio financiero otorgado, y como condición del mismo, la federación impuso desde entonces direcciones a la enseñanza impartida por los Estados, con menoscabo de la autonomía que la Constitución no les negaba.
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