La evolución del Derecho Económico constitucional
| Autor | Ruperto Patiño Manffer |
| Cargo del Autor | Profesor titular 'C' de tiempo completo de la Facultad de Derecho de la UNAM |
| Páginas | 92-112 |
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La pretensión original de este trabajo fue exponer, como se menciona en el título, la evolución del derecho económico constitucional; sin embargo, debido a que en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no existe un apartado o sección que se identifique expresamente como “capítulo económico”, se hace necesario identificar aquellos artículos de la Constitución que incorporan principios fundamentales para el diseño de políticas públicas orientadas al desarrollo económico del país; dichos artículos son, en nuestra opinión, el 27 y 28 en el texto original del Pacto Federal (febrero de 1917) y los artículos 25, 26, 27, 28 y 131 del texto constitucional vigente (julio del 2016).
Dadas las limitaciones de espacio autorizadas para formar parte de esta obra colectiva y debido a que evidentemente al momento de estar escribiendo este breve ensayo (julio del 2016) una de las actividades económicas que son fundamentales para el crecimiento y desarrollo económico del país es el comercio exterior, decidimos cumplir la encomienda recibida, analizando el origen y evolución del artículo 131 del Pacto Federal, por considerar que es justamente esta disposición constitucional el instrumento jurídico que le ha permitido al Ejecutivo Federal construir y orientar la política vinculada al comercio exterior con absoluta flexibilidad, tal como lo acreditamos en el cuerpo de este trabajo.
El punto de partida para el análisis de la política económica vinculada al comer-cio exterior de México lo ubicamos en el año 1950, debido a que es a partir de este periodo, bajo la presidencia del Lic. Miguel Alemán, que el gobierno mexicano inicia la transformación de una economía eminentemente de tipo rural hacia una economía
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sustentada en la industrialización del país, y para apoyar este proceso, se diseña como estrategia la política pública que se conoció como “sustitución de importaciones” que consiste, básicamente, en un riguroso control de las importaciones de todo tipo de mercancías, materias primas, insumos y bienes de capital, mediante el establecimiento de un mecanismo administrativo consistente en exigir la obtención de permisos para la importación; tasas arancelarias elevadas y fijación de precios oficiales como base gravable para el cobro de los aranceles, provocando con dichos mecanismos un mercado aislado de la competencia internacional, con el que supuestamente se pretendía beneficiar a la producción nacional, ofreciéndole un mercado doméstico sin competencia, en el que los factores de precio y calidad carecían de importancia; el consumidor no tenía opciones para decidir sus consumos y los productores nacionales no tenían incentivos para ajustar sus costos y mejorar su calidad. Al mismo tiempo y como parte de esta política, se diseñaron incentivos para los inversionistas nacionales y se establecieron rigurosas reglas de contención para la inversión extranjera.
Fue al inicio de los años ochenta que se hizo evidente el agotamiento de la política de sustitución de importaciones, situación que forzó al gobierno de México, presi-dido por el Licenciado Miguel de la Madrid, con la oposición de buena parte de los productores mexicanos, a tomar la decisión de finiquitar dicha política e impulsar un cambio de rumbo fundamental, que a partir de entonces se sustentaría en la apertura del mercado nacional, mediante la derogación de los precios oficiales que se venían aplicando a las mercancías importadas, la eliminación del régimen de permisos de importación y la reducción significativa de los niveles arancelarios, al mismo tiempo que se derogaron las restricciones injustificadas a la inversión extranjera directa y se insertó a la economía mexicana en el mercado internacional, mediante la suscripción de importantes acuerdos comerciales.
Es por estas razones que hemos decidido abordar el tema de este ensayo, analizando el origen y la evolución del artículo 131 constitucional, que ha sido la base jurídica que ha permitido al Ejecutivo Federal conducir con suficiente flexibilidad la política de comercio exterior, mediante el manejo discrecional de los aranceles que se aplican a las mercancías extranjeras que se importan al país, la eliminación de los permisos de importación, y la facultad de investigar y, en su caso, aplicar medidas compensatorias para enfrentar las prácticas desleales de comercio internacional. Incluimos también en este trabajo, un comentario referido a los artículos 89 fracción X y 133 ambos de la Constitución mexicana, porque es la base jurídica que le permite al Ejecutivo Federal consolidar el rumbo de la política comercial, mediante la suscripción de tratados y acuerdos internacionales con todos los organismos y países con los que México mantiene relaciones comerciales.
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En relación con el ejercicio de la facultad constitucional que permite el establecimiento de impuestos al comercio exterior, conviene recordar los antecedentes históricos que precedieron al texto del actual artículo 131 de la Constitución mexicana.
A partir de la Constitución de Cádiz de 1812, todas las Normas Fundamentales que se produjeron en diferentes momentos de la historia de México, hasta la Constitución promulgada en 1917,47en todos los diferentes textos de las diversas constituciones que se conocieron como proyectos o que estuvieron vigentes en nuestro país, las facultades para definir las regulaciones del comercio exterior, establecer aranceles y celebrar arreglos con potencias extranjeras sobre ésta materia, han sido facultades reservadas a la representación popular (Congreso) y no al gobierno, entendiendo por este último el que se deposita en el Poder Ejecutivo.
Tanto en las Cortes, como en el Supremo Congreso, en el Congreso General o en el Congreso Federal, en todos los casos se consideró como facultad de los representantes del pueblo integrantes del Poder Legislativo, fijar y expedir los aranceles que debían aplicarse al comercio exterior, encomendándose a la rama ejecutiva del gobierno la función de recaudar dichos impuestos.
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Esta tradición constitucional fue recogida puntualmente por el Constituyente mexicano de 1917, que al redactar el texto definitivo de la vigente Norma Fundamental, incluyó el artículo 131 con el siguiente texto:
ARTÍCULO 131.- Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional, así como reglamentar en todo tiempo y aún prohibir, por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la República de toda clase de efectos cualquiera que sea su procedencia; pero sin que la misma Federación pueda establecer ni dictar en el Distrito Federal los impuestos y leyes que expresan las fracciones VI y VII del artículo 117.
Para el ejercicio de esta facultad, la Federación está representada por el Congreso de la Unión, según se desprende de lo dispuesto por el artículo 73, fracción XXIX que establece: “Art. 73.- El Congreso tiene facultad: XXIX. Para establecer contribuciones: 1º.- Sobre comercio exterior.”
Con base en lo dispuesto por el artículo 73, fracción IX del texto original de la Constitución correspondía al Congreso de la Unión establecer los aranceles aplicables al comercio exterior, expidiendo, mediante decreto, las tarifas de los impuestos de importación y exportación y, en un artículo transitorio, se autorizaba al Ejecutivo Federal para modificar las tasas arancelarias establecidas por el propio Congreso. Esta autorización, sin embargo, corría el riesgo de ser impugnada por la vía del amparo alegando su inconstitucionalidad, debido al mandato expreso contenido en el artículo 49 que establecía “No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto por el artículo 29.”
Y en efecto, si se considera que la modificación de las cuotas arancelarias (impuestos) de las tarifas de importación y exportación, establecidas en una Ley expedida por el Congreso de la Unión, es un acto de naturaleza estrictamente legislativa y que en consecuencia, únicamente el Congreso Federal tenía facultades para modificar dichas tarifas, se puede concluir que las modificaciones a las tasas arancelarias que decretaba el Ejecutivo Federal, en ejercicio de la facultad que le otorgaba el Congreso, resultaban violatorias de lo dispuesto por el artículo 49 del Pacto Federal. Veamos un ejemplo:
El 13 de noviembre de 1947 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el “Decreto que Establece la Tarifa del Impuesto General de Importación que deroga la del 13 de noviembre de 1929” y en el artículo 2º Transitorio se dispone: “Se conce-
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den facultades el Ejecutivo Federal, hasta el 31 de diciembre de 1948, para reformar en todo o en...
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