Eventos complejos y desastres politico-administrativos: La experiencia de la linea 12 del Metro de la Ciudad de Mexico: Introduccion al numero tematico.

AutorArellano Gault, David

Este numero especial de Gestion y Politica Publica estudia un "evento complejo" de la realidad politico-administrativa mexicana: la experiencia reciente de la linea 12 (L12) del Sistema de Transporte Colectivo Metro de la Ciudad de Mexico. Los articulos aqui incluidos han sido redactados por investigadores con diversas formaciones e intereses academicos, que sin embargo compartieron la curiosidad intelectual por describir, entender, interpretar y explicar (desde una perspectiva amplia y plural) los acontecimientos circundantes al cierre casi total de la llamada "Linea Dorada", a tan solo unos meses de su inauguracion. Aunque al momento en que se editaron las versiones finales de estos articulos la L12 habia reabierto servicios en todas sus estaciones y habia dejado de ser "noticia de primera plana", los editores y autores seguimos pensando que los procesos de diseno, construccion, puesta en marcha y cierre temporal de la misma claramente ameritan un detallado analisis academico.

De hecho, desde que lanzamos la convocatoria para preparar textos sobre la experiencia de la L12 hace mas de dos anos, los editores estuvimos conscientes de que las contribuciones que al final se publicarian necesariamente quedarian desfasadas de las circunstancias mas recientes. Por lo mismo, es posible que algunos de los datos o descripciones que los lectores encuentren en estos articulos no esten completamente al dia (algo que por lo demas es imposible de lograr en una publicacion academica dictaminada). Sin embargo, tambien estamos seguros de que las reflexiones y propuestas analiticas que hallaran en cada texto siguen siendo pertinentes. Ademas, los articulos del numero ofrecen una descripcion completa y apasionante de una experiencia que no solo posee una enorme importancia empirica, sino que ademas ofrece la oportunidad de extraer valiosisimas lecciones en materia de Gestion y Politicas Publicas.

El conjunto de articulos aqui reunidos intenta contribuir, asimismo, al aprendizaje social de largo plazo en por lo menos dos sentidos. Primero, los autores analizan cuidadosamente el caso de la H2 para dejar constancia de los hechos, las variables, los actores y los procesos que han rodeado a dicho evento complejo. Todo esto se hace desde una perspectiva academica interesada en (pero no comprometida con) los desarrollos y vaivenes politico-administrativos. En este sentido, mas alla de que las fechas hayan caducado y las personas involucradas hayan cambiado de lugar, los lectores encontraran en estas paginas un buen recuento de lo que paso y, sobre todo, un muy completo analisis de como y por que paso, y con que consecuencias e implicaciones. Segundo, los autores usan la experiencia particular de la L12 como un ejercicio de partida, es decir como un experimento intelectual que podria servir de referencia para impulsar futuros ejercicios similares sobre muchos otros temas de interes nacional (la gripe aviar, Ayotzinapa, la fuga del "Chapo", el socavon del Paso Expres, etcetera).

Puesto en otros terminos, tanto los editores de este numero como los autores consideramos que al analizar las diversas aristas de eventos complejos como la L12 podemos aprender mucho en terminos del tema especifico bajo estudio; pero tambien logramos avanzar en nuestra comprension del sistema politico-administrativo mexicano. En ultima instancia, al realizar un ejercicio academico centrado en un tema, pero con aproximaciones desde diversos marcos analiticos usados en circulos academicos internacionales, queremos vincular los sucesos empiricos del pais con las discusiones contemporaneas sobre administracion publica.

En la introduccion a este numero especial, los editores explicamos brevemente que entendemos por "eventos complejos" desde una perspectiva analitica y teoricoconceptual. Posteriormente, ofrecemos una sintesis de los articulos incluidos, tra tando de resaltar algunas ideas clave de los autores y, sobre todo, destacando las distintas lentes analiticas que aquellos emplearon para estudiar la experiencia de la L12. Finalmente, cerramos el texto con algunas reflexiones sobre el caso estudiado y sus implicaciones generales.

LOS "EVENTOS COMPLEJOS" COMO UN OBJETO DE ESTUDIO

Para quienes participamos en los dos seminarios de discusion en 2015 y en los procesos de dictaminacion por pares que dieron como resultado este numero especial, la experiencia de la L12 del Metro de la Ciudad de Mexico (CDMX) se penso desde el principio como un "evento complejo". Aunque los trabajos cotidianos de las administraciones publicas con regularidad arrojan experiencias interesantes y dignas de atencion, de vez en cuando se presentan situaciones particularmente problematicas. Asi, definimos los "eventos complejos" como experiencias concretas que se salen del curso normal de los trabajos gubernamentales, que involucran a multiples instituciones publicas, que reclaman la atencion de numerosos actores politicos y que tienen implicaciones de muy diversos tipos (presupuestales, politicas, legales, administrativas). Son situaciones que se discuten amplia y reiteradamente en los medios de comunicacion. A diferencia de las rutinas gubernamentales o, en el otro extremo, de las crisis que desaparecen una vez encontrada una solucion politica o administrativa, los "eventos complejos" ocurren de forma inesperada, por una ocasion, pero con dimensiones y repercusiones practicas considerables, que nos obligan a analizarlos y (re)interpretarlos durante cierto periodo.

Los "eventos complejos" constituyen, ademas, oportunidades para la reflexion compartida y el aprendizaje social. Sus multiples aristas e implicaciones presentes y futuras invitan de forma natural a plantearse preguntas como las siguientes: ?por que ocurrio? ?Que factores o actores estuvieron involucrados y de que forma? ?Cuales son sus efectos de corto plazo y cuales podrian ser sus implicaciones de largo plazo? ?Que lecciones podemos obtener de ellos? Dicho de otra forma, las situaciones que (a falta de un mejor termino) aqui llamamos eventos complejos no solo requieren analisis y explicaciones: ofrecen la oportunidad de generar conocimiento; de aprender de las fallas, acciones u omisiones; de comprender las decisiones de los involucrados; y, en ultima instancia, de imaginar las condiciones que deberian existir para que cosas similares no vuelvan a ocurrir (o por lo menos que existan mejores condiciones administrativas, politicas e intelectuales para afrontarlas).

Nuestra aproximacion al tema de los eventos complejos no parte de un marco teorico-analitico bien definido, sino que en realidad se nutre de diversas investigaciones. En primer lugar, el termino posee obviamente ecos del concepto wicked issues o "problemas complejos" (tramposos, retorcidos) acunado originalmente por Horst Rittel y Melvin Webber (1973) y de uso cada vez mas extendido (por ejemplo, Ferlie et al., 2011; Head y Alford, 2015). En linea con este concepto, nuestra aproximacion asume que es dificil definir con claridad el problema estudiado; que no hay una sola forma de entenderlo ni de resolverlo; que las decisiones tomadas por los policymakers involucrados han sido sumamente costosas tanto en terminos de los recursos invertidos como de las consecuencias sobre la vida de las personas afectadas y que, en ultima instancia, estamos frente a una situacion unica. Sin embargo, a diferencia de esta literatura, a nosotros nos interesa referirnos a una experiencia acotada (la linea 12 del Metro), y no a toda un area de politica publica (transporte, salud, ambiente) o a un problema publico en permanente discusion (contaminacion, corrupcion gubernamental, hambre). De ahi que usemos la palabra "evento" en su sentido de "hecho imprevisto".

En segundo lugar, el ejercicio se inspira en esfuerzos academicos previos en los que un evento complejo se ha tomado como base para desatar un conjunto de analisis multitematicos, multidisciplinarios incluso, que permitan alumbrar la mayor cantidad de aspectos del asunto en cuestion. Dos casos clasicos son el estudio de Graham Allison sobre "la crisis de los misiles" de 1962 y el analisis de Diane Vaughan sobre la "explosion del cohete Challenger' el dia de su lanzamiento en 1986 (Allison y Zelikow, 1999; Vaughan, 1996). En el primer caso, Allison trata de explicar desde tres perspectivas analiticas la forma en que se desarrollaron las decisiones sobre si iniciar o no una guerra tras el descubrimiento de los misiles sovieticos en territorio cubano. En el segundo caso, Vaughan intenta desmenuzar los diversos factores organizacionales, culturales, tecnologicos y sistemicos que ayudan a explicar por que en una institucion tan profesionalizada como la Administracion Nacional de la Aeronautica y del Espacio (nasa) pudo suceder un accidente de este tipo. En ambos casos, sin embargo, el objetivo comun es ofrecer diversas aproximaciones a un...

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