Evaluacion de una politica fiscal para determinar el nivel optimo de la inversion en los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento.

AutorManuel Bravo, H
CargoReport

Assessment of Fiscal Policy to Determine the Optimal Investment Level in Water Services, Sewerage and Sanitation

INTRODUCCIÓN

En México, la autoridad federal que administra las aguas nacionales es la Comisión Nacional del Agua (Conagua). Esta institución se encarga de realizar acciones a través de planes y programas, en colaboración con los tres niveles de gobierno, orientadas a lograr un mejor aprovechamiento del recurso en un entorno de desarrollo sustentable.

En el artículo 115 constitucional se establece que el suministro de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento es responsabilidad de los municipios. No obstante, uno de los principales objetivos de la Conagua (2008, 18) es asegurar a la población agua suficiente y de buena calidad con el fin de evitar la presencia de enfermedades relacionadas con la misma.

De acuerdo con información de la Conagua (2008, 26): "En diciembre de 2007, 89.9 por ciento de las personas que habitan en viviendas particulares cuentan con el servicio de agua potable y 86.1 por ciento, con el de alcantarillado. Los porcentajes nos indican que 10.3 millones no cuentan con servicio de agua entubada y 14.1 carecen del servicio de alcantarillado, cifras que representan 10.1 y 13.9 por ciento de la población, respectivamente".

En el Programa Nacional Hídrico 2007-2012 (Conagua, 2007, 5) se establecen ocho objetivos generales, entre los cuales destaca: "Incrementar el acceso y la calidad de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento", a fin de elevar el nivel de vida de la población nacional.

Para cumplir este objetivo, se definieron líneas estratégicas que consisten en: incrementar los servicios de agua potable y alcantarillado en comunidades rurales y urbanas, contribuyendo a la sustentabilidad de los servicios; mejorar la calidad del agua suministrada a las poblaciones; tratar las aguas residuales generadas y fomentar su reúso e intercambio, así como el fortalecimiento del desarrollo técnico y la autosuficiencia financiera de los organismos operadores del país mediante el incremento de su eficiencia.

En relación con el saneamiento, la Conagua (2008, 26) señala que la cobertura de tratamiento de agua residual fue apenas de 38.3 por ciento en 2007, lo cual muestra que debe incrementarse la capacidad para sustituir agua de primer uso por agua residual tratada, así como recuperar la calidad de los ríos y lagos y aumentar la recarga de los acuíferos. Por su parte, la cobertura de agua desinfectada para ese mismo año fue de 96.2 por ciento, esto significa que de un total de 327.6 metros cúbicos por segundo de agua que se suministran a la población en el ámbito nacional se desinfectan 315.2 metros cúbicos por segundo (Conagua, 2008, 29).

Resulta evidente la necesidad de incrementar los montos de inversión en la ejecución de programas de construcción, rehabilitación y ampliación de plantas de tratamiento y de plantas potabilizadoras, así como en acciones de desinfección del agua que abastecen los sistemas de agua potable, las cuales deben acompañarse del establecimiento de normas de calidad que regulen los estándares mínimos de los servicios mencionados.

Sin embargo, un análisis completo exige la consideración de la fuente de ingresos para financiar la expansión, el mejoramiento y la rehabilitación de la red de agua potable y alcantarillado, y los servicios de saneamiento. Existen diversas opciones de financiamiento con cargo al presupuesto del gobierno federal. Si se descarta el incremento de la deuda pública, la inversión podría obtenerse a través de la reducción de la inversión en otros sectores de la economía o mediante el incremento de la carga fiscal a la sociedad.

En este trabajo se analiza únicamente el financiamiento con fondos del gobierno federal, en particular se evalúa la política impositiva y su repercusión en una medida económica del bienestar social. Para ello se plantea la siguiente pregunta de investigación: ¿Cuál es el efecto sobre la variación equivalente, tomada como una aproximación al bienestar de la sociedad, al financiar la inversión en el sector agua potable, alcantarillado y saneamiento por medio de impuestos al consumo?

Para responder la pregunta anterior, este trabajo se organiza de la siguiente manera: en la primera parte se revisa la bibliografía sobre la problemática del financiamiento en el sector agua potable, alcantarillado y saneamiento; en el segundo apartado se construye un modelo de equilibrio general computable con el fin de evaluar la política de incrementar la inversión en el sector agua potable y saneamiento mediante un aumento en la tasa de los impuestos indirectos cobrados por el gobierno; en la tercera parte se analizan los resultados generados con el modelo de equilibrio general y se extraen las conclusiones del trabajo.

REVISIÓN BIBLIOGRÁFICA

El problema para obtener financiamiento en el sector hidráulico es complejo por distintas razones, la ücde (OECD, 2009a, 12) señala las siguientes:

1) La existencia de altos costos fijos en las obras hidráulicas y de una demanda relativamente inelástica que tienden a hacer del sector agua potable, alcantarillado y saneamiento un sector monopólico, en el cual la competencia es difícil de introducir y en el que la regulación desempeña un papel central.

2) El agua constituye una necesidad básica. La calidad del agua y su acceso tienen importantes externalidades que afectan a la salud y al medio ambiente, lo que justifica el interés público.

3) La responsabilidad de la provisión de los servicios de agua, alcantarillado y saneamiento descansa generalmente en las autoridades locales (municipales); no obstante la importancia de las externalidades, debe tomarse en cuenta todo el ciclo hidrológico y optimizarse las economías de escala, lo que requiere una aproximación integral que permita desarrollar y administrar la infraestructura y los servicios de provisión.

4) El sector involucra a numerosos interesados y sufre de segmentación de responsabilidades; esto ocurre de manera notable entre los distintos niveles de gobierno, así como en las instituciones públicas.

5) Las inversiones en el sector agua, alcantarillado y saneamiento enfrentan diferentes tipos de riesgos: comerciales, contractuales, cambiarios y de pérdida de soberanía. Asimismo, existen interferencias políticas arbitrarias y políticas de precios con múltiples objetivos, tales como costos de recuperación, eficiencia económica, objetivos medioambientales, equidad y accesibilidad, que dificultan enormemente la toma de decisiones.

6) Existe el riesgo de que este sector sea capturado por intereses creados, debido a que las relaciones comerciales y financieras son de largo plazo, la competencia es limitada y a la irreversibilidad de la infraestructura y tecnología, la cual no puede modificarse ni adaptarse fácilmente para la producción de otros bienes y servicios.

A menudo las tarifas proporcionan la principal fuente de financiamiento del sector agua (oecd, 2009b, 7), sin embargo, existen límites que restringen sus posibilidades: primero, la falta de conciencia social de que pueden obtenerse más beneficios sociales como consecuencia de incrementar la oferta de agua potable y saneamiento y, segundo, la preocupación acerca de la repercusión que tendrían las tarifas en las familias de bajos ingresos.

Las tarifas pueden cumplir diversos tipos de objetivos: financieros, económicos, medioambientales y sociales, algunos de los cuales pueden encontrarse en conflicto. Por lo tanto, uno de los desafíos es diseñar tarifas de manera que se mantenga un balance apropiado entre los distintos objetivos en competencia, sin olvidar que es importante que al menos dos objetivos se cumplan simultáneamente: la sustentabilidad financiera de los servicios y su accesibilidad para las familias de bajos ingresos.

En la OCDE (2009b, 23) se plantean dos preguntas: la primera tiene que ver con la porción de los costos que deberían cubrirse con los ingresos y la segunda, con la parte que debería ser cubierta por los diferentes grupos de ingreso, tipos de familia y diferentes unidades geográficas. La forma en que los costos se asignan proporcionará la base para considerar subsidios cruzados, tanto entre grupos como entre regiones.

La OCDE (2009c, 15) apunta que esencialmente hay tres opciones para cerrar la brecha de financiamiento prevaleciente:

  1. Disminuir costos mediante mejoras en la eficiencia.

  2. Disminuir costos adaptando los niveles de servicio.

  3. Incrementar las fuentes de financiamiento, en particular tarifas, impuestos y transferencias, que son los únicos fondos que pueden cerrar la brecha de financiamiento.

Las tres opciones se encuentran interrelacionadas y deben alinearse para conseguir la autosuficiencia financiera de las empresas de agua por medio de un plan de financiamiento sustentable. En opinión de Rothstein y Galardi (2007, 10) debe diseñarse un plan financiero que permita estimar los costos e ingresos que esperan obtenerse, mediante las distintas políticas financieras planeadas; este plan financiero implica el diseño de un sistema de tarifas que permita generar los ingresos suficientes para mejorar la eficiencia de los servicios proporcionados por los organismos operadores de agua potable, alcantarillado y saneamiento.

Respecto al tema del financiamiento en saneamiento--el cual ha merecido sustantivamente menos atención en las políticas de inversión del sector que el del agua potable--, en un análisis costo-beneficio ex post, Lawlor et al. (2007, 52) encuentran que en general la inversión en agua residual no se analiza correctamente debido a la ausencia de datos medioambientales, de ahí que los autores tengan que estimar el nivel de disposición a pagar que hubiera sido requerido para "justificar" la inversión. En algunos casos el nivel requerido parece exageradamente alto, aumentando las dudas sobre la priorización de los proyectos. Los autores recomiendan una aproximación más sistemática para registrar los beneficios...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR