Estudio Relativo a Zonas Federales
México, abril 10 de 1920
Señor . . . . .
Presente.
Muy señor mío y amigo:
Se ha servido usted pedirme mi opinión profesional sobre el acuerdo del Señor Presidente de la República, de fecha 12 del pasado marzo, relativo a la exploración y explotación del petróleo, en la llamada zona federal de los mares, lagunas y corrientes de agua de la República, y cumpliendo con el deber que a todo profesionista confiere el titulo que se le otorga, paso a estudiar la cuestión.
El referido acuerdo, en el considerando primero, establece: que, según el art. 27 de la Constitución Política vigente, corresponde a la Nación el dominio directo del petróleo y demás carburos de hidrógeno sólidos, líquidos y gaseosos, que se encuentren en la superficie o en el subsuelo del territorio nacional.
En diversas ocasiones he manifestado, verbalmente y por escrito, mi inconformidad con lo dispuesto en el art. 27 de la Constitución; y entre otros trabajos míos, relativos a este asunto, debo citar los folletos publicados bajo los títulos "Apuntes para la Historia de la Propiedad" y "El Real Patrimonio y la Propiedad Privada"; y como trabajo en colaboración, mucho más amplio que los anteriores, el Dictamen presentado en el Primer Congreso Nacional de Industriales, firmado, en 15 de diciembre de 1917, por los Sres. Lics, Francisco Viesca Lobatón, Rafael Pardo, Eduardo García, Manuel Castelazo Fuentes, Ing. Adolfo Martínez y por mí. Este dictamen corre impreso, en folleto hecho a nuestra costa en aquella época y también se encuentra en la pág. 371 de la "Reseña y Memorias del Primer Congreso Nacional de Industriales", publicado por la Secretaría de Industria y Comercio, en 1918.
En estos documentos está tratada amplia la cuestión; pero sin embargo, creo que debo decir ahora algo sobre el referido considerando primero.
La intervención que la Nación tiene, en las llamadas zonas federales no es por razón del terreno mismo, sino por razón de las aguas que contienen los cauces; así es que para examinar y estudiar, cuáles son los derechos que el Gobierno Federal tiene sobre esa parte del Territorio de la Nación, debemos estudiar cuáles son los que tiene sobre las aguas.
Las aguas se dividen en marítimas y terrestres.
Las terrestres son pluviales o de manantiales.
Los manantiales pueden ser subterráneos o superficiales y estas últimas, pueden ser vivas o corrientes, o muertas o estancadas.
Hecha esta clasificación, y antes de entrar en materia, debo establecer algunas ideas previas sobre la interpretación y aplicación que puede darse a la palabra DOMINIO.
Según el diccionario de Legislación, se entiende por dominio, el derecho o facultad de disponer libremente de una cosa, si no lo impide la ley, la voluntad del testador o alguna convención; siendo los principales derechos de esa libre disposición, el de enajenar, el de percibir todos los frutos y el de excluir a los demás del uso de la cosa.
En ejercicio de este dominio, el Rey de España y los Gobiernos posteriores de la Nación siempre enajenaron el suelo con el subsuelo y por eso a mi juicio, injustificado es que hoy se haga una expropiación general, por un artículo que se llama constitucional por estar en la Constitución, pero, que viola esa misma Constitución, cuando expropia con manifiesta aplicación retroactiva de la ley, sin causa de utilidad pública y sin indemnizar lo expropiado.
Cuando el considerando primero dice: que corresponde a la Nación el dominio directo; según el diccionario citado quiere decir, que tiene derecho a concurrir a la disposición del petróleo y demás carburos; o de percibir cierta pensión o tributo, en reconocimiento de su señorío sobre los fundos.
A mi juicio esta disposición es injustificada, porque, para que exista esa obligación debe estipularse previamente en un contrato, en el cual, el que enajena, se reserva esas facultades y derechos. Y así sucedió en los últimos años del gobierno del Sr. Gral. Díaz, en que se dispuso que en todo contrato, de enajenación de terrenos nacionales o baldíos, se reservara, siempre, el derecho al subsuelo, por lo que se refiere al carbón y al petróleo; en cuyo caso, es indiscutible, que la Nación conservó el dominio sobre el carbón y el petróleo; porque así lo estipuló en el contrato de venta. Y precisamente se dio esta disposición, porque en todos los contratos de ventas anteriores, lo mismo que en todas las mercedes, hechas durante el período colonial, la enajenación se hizo sin reserva alguna.
La palabra dominio se deriva de la latina DOMINUS que significa señor o dueño, y tiene tantas acepciones o aplicaciones, que no debe aceptarse sin explicación previa.
En Derecho Internacional, la Nación tiene lo que se llama IMPERIO o DOMINIO INMINENTE esto es: es el señor o dueño de todo lo comprendido entre los límites del territorio nacional, por lo que se refiere al concierto de las naciones; pero, esa amplitud de la palabra señor o dueño, no le da ninguna facultad para ejercitarla, dentro de la Nación por lo que se refiere a los bienes privados. Así es que el art. 27 de la Constitución, cuando aplica la palabra dominio, no puede referirse legalmente más que al dominio inminente.
El DOMINIO PUBLICO, también es dominio de la Nación; para ejercerlo dentro de su territorio y se aplica a las cosas que han sido excluidas de la apropiación privada, para consagrarlas al servicio de la sociedad y pueden ser estas cosas, comunes como el mar, los ríos caudalosos y sus riberas; públicas como los puertos y municipales como las calles.
En todos estos casos, el poder público tiene dominio para ejercer su alta administración, en beneficio de todos los miembros de la sociedad y por eso es, que, estas cosas, en todas las legislaciones, se han declarado innenajenables e imprescriptibles; pues sería absurdo que una cosa, de la que todos y cada uno tenemos derecho de servirnos, pudiera llegar a ser de la propiedad de un solo individuo, como tampoco puede concebirse que un fundo afectado y dedicado al servicio de toda la sociedad, pueda ser ocupado por un miembro de esta sociedad, separándolo del todo para formar un ser aparte; pues esto sería una contradicción del principio mismo.
Los gobiernos tienen también el DOMINIO DE ESTADO que se ejerce sobre todos los bienes, muebles e inmuebles y sobre todos los derechos que pertenecen a la Nación, siempre que esté actualmente en el goce y en la posesión de ellos.
En este caso, el Estado tiene sobre esos bienes, corporales o incorporales, derechos semejantes a los que los simples particulares, tienen sobre los bienes de su propio patrimonio.
Por esta razón es que, mientras el dominio público representado por el Gobierno de la Nación, es innenajenable e imprescriptible, el dominio del Estado si es enajenable y prescriptible; desde el momento en que, como cualquier particular, puede disponer libremente de esos bienes, vendiéndolos, cambiándolos o enajenándolos en cualquiera otra forma, y supuesto que son enajenables estos bienes, es indudable que son prescriptibles.
No me ocuparé de otras formas de dominio, porque para la cuestión propuesta creo que nos basta con lo anteriormente dicho, para deducir en conclusión: que, si bien es cierto que el Gobierno colonial, los gobiernos posteriores, tuvieron el DOMINIO DEL ESTADO, sobre todos los bienes raíces del territorio nacional, también lo es que los enajenaron, sin reserva de ninguna especie y si hoy quieren recogerlos, no basta para ello la voluntad de un legislador; es preciso, además, que ésta no sea retroactiva y que se indemnice a los propietarios porque así es de toda justicia legal y también moral.
La Ley 28, Tít. 9, partida 2, dice: El mar es la multitud de agua que cerca y rodea toda la tierra. Desde el derecho romano, se consideró su uso como de derecho natural y así lo ha reconocido el derecho de gentes establecido en las leyes. (Litter De rer. divisione. Instit. Ley 19, Tít. 28, Partida 3) que el agua, la piedra, la arena, los pescados, etc., son del primero que los toma, SIN SER NECESARIA LICENCIA DEL PRINCIPE; según se confirma en una glosa de Gregorio López y este derecho no es prescriptible porque la posesión contra derecho natural, no es SINO USURPACION. (Auth. ut nulli jud. párrafo I, collat 9).
Los límites naturales de una Nación, son las orillas del mar que bañan sus costas y no más, pero, por razones de defensa, que es conveniencia general de todas las naciones; el derecho de gentes acepta una línea imaginaria, o línea de respeto que se ha reconocido siempre en todos los contratos y el espacio comprendido entre esta línea imaginaria y las costas, es lo que se llama mar o aguas territoriales.
Los derechos que la Nación ejerce, en estas aguas, son los que se conocen con el nombre colectivo de "Jus Litoris" y comprende los siguientes:
A.-El de los habitantes de la Nación para pescar, etc.
B.-El de la navegación de cabotaje- salvo derecho en contrario estipulado en los contratos.
C.-El de establecer y cobrar impuestos de importación, exportación y otros semejantes.
D.-El de ejercer la policía, gobierno y vigilancia dentro de estas aguas.
No se ha establecido y universalmente, cuál sea la extensión del mar territorial: Grocio dice, que, se considera perteneciente a una Nación, todo el que ésta pueda defender desde sus costas y siguiendo este criterio, se ha fijado el mayor alcance de un tiro de cañón situado en las costas. Mas como el progreso de las armas de fuego se ha hecho que adquieran alcances enormes, casi siempre se ha optado por fijar los mares territoriales en una legua marítima o en tres millas.
La Ley quinta, Tít. 8, Lib. 6 de la Novísima Recopilación, tratando de presas marítimas establece: "La inmunidad de las costas, de todos mis dominios, no ha de ser marcada como hasta aquí, por el dudoso o incierto alcance del cañón; sino por la distancia de dos millas de novecientos cincuenta toezas cada una".
En estas aguas o mares territoriales el...
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