El estudio de la opinion publica sobre la administracion y las politicas publicas.
| Autor | Carrillo, Ernesto |
The Study of Public Opinion on Public Administration and Policy
INTRODUCCIÓN
Si abrimos la caja de herramientas del administrador público contemporáneo observaremos que en su interior no sólo se encuentran presupuestos, relaciones de puestos de trabajo o sofisticados análisis coste-beneficio, sino que hallaremos también encuestas y otros estudios de opinión suministrados por las universidades, institutos y empresas especializados en investigación de mercados y opinión pública.
Basta con acercarnos a los gobiernos locales de algunas democracias avanzadas para comprobar en qué medida está generalizado entre los gestores públicos el uso de estos instrumentos de indagación. Un caso interesante es el del Reino Unido, donde las encuestas de satisfacción con los servicios públicos, los grupos de enfoque y los paneles ciudadanos son considerados por el gobierno central como técnicas de participación pública que permiten a las autoridades locales escuchar y aprender de los ciudadanos (ODPM, sa). Según un informe del gobierno británico el método de participación más utilizado por los gobiernos locales ingleses fue el de las encuestas de satisfacción con los servicios públicos, empleadas por 92% de las autoridades locales. Asimismo, 81% hizo uso también de grupos de enfoque, 71% de paneles ciudadanos y 56% de otro tipo de sondeos de opinión (Birch et al., 2002). Así, por ejemplo, en la Annual London Survey el gobierno local recaba las opiniones de los vecinos sobre el estado de la ciudad y sus servicios públicos colocándoles en un papel más activo, que desborda el de simples evaluadores de la acción pública, para reclamarles que identifiquen y definan problemas, expresen preferencias y prioridades de política pública, propongan líneas de mejora de los bienes y servicios prestados por el gobierno de la ciudad, etcétera.
Fuera del Reino Unido podemos observar comportamientos similares. Así, las encuestas a residentes sobre la satisfacción con los servicios públicos son una práctica común en numerosas ciudades de EUA (Van Ryzin et al., 2004), hasta el punto de que la ICMA ha editado manuales sobre cómo llevar a cabo este tipo de estudios (Miller y Kobayashi, 2000), disponiéndose incluso de metaanálisis en los que se comparan los resultados de centenares de encuestas llevadas a cabo en ciudades de más de cuarenta estados distintos (Miller y Miller, 1991). La mayoría de estos estudios adopta un enfoque gerencial, poniendo el énfasis en la construcción de indicadores que permitan dar un seguimiento periódico --generalmente anual-- de la "calidad percibida" de los servicios públicos, obteniéndose con ello una especie de barómetro de la satisfacción con los servicios locales que alimenta, junto a otros indicadores de carácter objetivo, los cuadros de mando con los que realiza seguimientos de la gestión municipal.
Asimismo, el Urban Audit de la Comisión Europea recurre también a estudios de opinión pública con objeto de comparar la calidad de vida en ciudades grandes y medianas de la UE (Comisión Europea, 2005). Para ello, ha establecido un sistema de indicadores de percepción que conforman un sistema de benchmarking entre las ciudades de Europa. Bajo el concepto de calidad de vida se incluyen: servicios, sean ofrecidos o no por el gobierno local, y temas o problemas que reflejan de una forma razonablemente completa la agenda pública de las ciudades.
Estos tres ejemplos, extraídos del ámbito local,muestran un renovado interés por conocer la opinión pública que resulta bastante consistente, no sólo con las teorías políticas sobre la democracia local, sino también con las ideas de participación, calidad de los servicios, benchmarking y, en general, con la orientación hacia el mercado y el servicio al cliente típica de la nueva gestión pública y de los procesos de reforma y modernización de la administración. Asimismo, los ejemplos arriba expuestos, casan todavíamejor con la gobernanza receptiva, a la que alude el profesor Pan Suk Kim, hacia la que parecen encaminarse las administraciones públicas (Kim, 2007).
Ni qué decir tiene, que este interés por conocer de forma rigurosa las percepciones de los ciudadanos hacia la administración y los servicios públicos no es nuevo --cosa distinta es que en la actualidad se haga un uso más intensivo de los sondeos de opinión-- ni exclusivo de los gobiernos locales, pues lo observamos también en los niveles de gobierno restantes. Tampoco es una preocupación exclusiva de los gestores, pues los analistas de políticas siempre han recurrido a las encuestas para apoyar la formulación, la argumentación o la evaluación de las políticas. El propio Lasswell insistió hace más de treinta años en la creciente importancia que adquiría la información suministrada por los estudios de opinión pública en la elaboración de las políticas en todas sus etapas (Lasswell, 1972).
Ahora bien, una cosa es que el administrador público cuente en su caja de herramientas con los sondeos de opinión y otra que disponga de teorías para interpretarcorrectamente los resultados. Incluso, hasta no hace demasiado tiempo, en la revista profesional por antonomasia, Public Administration Review, no se han publicado artículos que pusieran en relación la satisfacción con los servicios públicos con los juicios generales respecto del rendimiento de la administración (Van Ryzin et al., 2004). Necesitamos, pues, recurrir a otras disciplinas, como la sociología, las ciencias de la información o la ciencia política para proveernos de teorías que nos auxilien en la interpretación de los resultados.
El propósito de este artículo es precisamente realizar un breve repaso de la situación actual de los estudios de opinión pública sobre la administración y las políticas públicas. Con esta finalidad, se ha seleccionado una serie de temas que puedan conformar una agenda de investigación para el análisis de cualquier caso nacional. La selección de temas es muy personal, sin duda hay muchos más que los aquí reseñados, pero, desde nuestro punto de vista, una investigación sobre las actitudes de los ciudadanos hacia la administración y las políticas públicas, al menos, debería incluir:
* Una descripción de la evolución de la agenda pública y de los factores que contribuyen a que los ciudadanos centren su atención sobre determinados temas públicos.
* Un análisis sobre la formación de las preferencias de política pública y, en particular, sobre las preferencias de gasto, evaluando así la receptividad de los gobiernos ante las demandas sociales y la receptividad de los ciudadanos ante la acción gubernamental.
* Una indagación sobre las fuentes de la satisfacción o insatisfacción ciudadana respecto de las políticas y los servicios públicos.
* Un estudio de la influencia ejercida por las políticas públicas sobre el apoyo político.
Para cada uno de estos temas se identifican, a continuación, algunas teorías que pueden resultar de utilidad para abordarlos. Desde luego, la selección de teorías tampoco es exhaustiva.
LA FORMACIÓN DE LA AGENDA PÚBLICA Y LAS DEMANDAS HACIA EL SISTEMA POLÍTICO
Una de las cuestiones para las que nos pueden resultar de utilidad los estudios de opinión es para conocer la composición de la agenda pública. La forma en la que habitualmente se indaga sobre la agenda es mediante preguntas del siguiente estilo: "¿Cuáles son, a su juicio, los tres problemas principales que existen actualmente en México?"
Desde el punto de vista conceptual disponemos de diversas teorías formuladas en la década de 1970 para abordar el estudio de la agenda pública que siguen siendo de utilidad hoy en día, como son: la del ciclo de atención de los temas públicos de Downs (1972), la del cambio cultural en un sentido posmaterialista de Inglehart (1971) y la del agenda-setting de McCombs y Shaw (1972), así como los trabajos posteriores que durante las últimas décadas las han desarrollado.
Son teorías que se complementan bien entre sí. La propuesta de Downs es muy conocida y de utilidad para describir la evolución de los temas públicos. Según este autor la atención hacia los temas seguiría un comportamiento cíclico consistente en que "de repente surge un problema, sobresale, llama la atención durante un breve periodo y luego --muchas veces sin haber encontrado solución-- desaparece paulatinamente del centro de la atención pública", para añadir después que "cualquier problema importante que alguna vez captó el interés del público es capaz de recapturarlo esporádicamente". Sin duda, una parte de los temas que conforman las agendas públicas responden a esta pauta: son intermitentes, entraron en las agendas hace mucho tiempo pero su presencia es discontinua. Ahora bien, en las agendas encontramos otros temas, que no responden a la pauta arriba descrita. Es caso de los temas crónicos que concentran una gran atención pública y que una vez que forman parte de la agenda permanecen en la misma de forma permanente, dotándola de una gran estabilidad muy superior a la alta volatilidad que cabría deducir de un modelo organizado exclusivamente a partir de la noción de la competencia entre temas. Las crisis y las reacciones ciudadanas ante políticas gubernamentales suelen formar parte de las agendas públicas y tampoco responden a las pautas descritas por Downs.
La teoría del agenda-setting, por su parte, ha puesto el énfasis en el papel de los medios de comunicación. Desde este enfoque, la agenda pública es una especie de espejo en el que se reflejan los temas a los que dan cobertura prioritaria los medios de comunicación. En este sentido, los medios no influirían tanto en las actitudes de los ciudadanos como en las percepciones cognitivas sobre cuáles son los temas más importantes (Erbring, Goldenberg y Miller, 1980). Sin duda, los medios son un determinante eficaz de la agenda pública y la teoría de McCombs y Shaw ha mostrado su validez en contextos muy diferentes. Ahora bien, los medios tienden a reflejar las señales que emite el mundo real y si descomponemos el...
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