Entonces, ¿Por Dónde?
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entonces, por dónde? Esta pre-
gunta obliga a plantear los ele-
mentos mínimos que debe con-
siderar una metodología cuya aplicación
ayude a los países del continente america-
no a responder la cuestión de qué medidas
de política ayudarán a resolver sus proble-
mas de financiación de la seguridad social.
Antes de enfrentar el dilema, sin embar-
go, quizá sea conveniente hacer un repaso
de todo lo que se ha manifestado hasta el
momento en el Informe. Por ello, en el ini-
cio de este capítulo final se presenta un
resumen de los cuatro anteriores, y sólo
después se pasa a intentar orientar respec-
to a la forma en que cada nación americana
escoja su camino.
V.1 Un resumen de lo informado hasta
ahora
Capítulo I. Definición y aclaración
de conceptos fundamentales
Se precisó que un problema con las defini-
ciones de seguridad social más conocidas
y utilizadas es que, en general, son enu-
merativas de una serie de programas con o
sin inclusión de la asistencia social. La ta-
xonomía de los programas de seguridad
social incluye los seguros de enfermedad,
maternidad, accidentes de trabajo, desem-
pleo, invalidez, vejez y muerte, entre sus
principales componentes. En una visión
más amplia, incluye además de los anterio-
res, los programas de asistencia social.
Se propuso una definición más general:
la seguridad social es un esquema de ase-
guramiento de riesgos individuales, me-
diante el manejo solidario de los recursos
de la sociedad, a través del cual el Estado
asegura que todos los ciudadanos tendrán
las mismas oportunidades económicas, sin
importar a qué familia o grupo pertenez-
can o qué hechos fortuitos de carácter
idiosincrásico tengan que enfrentar a lo
largo de su vida.
La participación del Estado en el sistema
de seguridad social se justifica por razones
de eficiencia en la provisión de bienes y
servicios de carácter netamente público –o
sea, disponibles para el consumo de todos,
sin posibilidad de exclusión de nadie– que
de otra manera, a cargo enteramente del
sector privado, favorecerían la aparición
de fallas en el mercado, pues su cobro indi-
vidual no es posible en la práctica. El
mismo argumento puede utilizarse para la
provisión de bienes meritorios o preferen-
tes –cuyo consumo es impuesto por el
Estado para evitar que las personas descui-
den el futuro. En el caso de la seguridad
social, como muchos de los servicios se
proveen de forma colectiva, con un costo
cercano a cero por atender una persona
más y, en ocasiones, sin posibilidad de
excluir a los individuos del disfrute de las
prestaciones, la noción de los bienes “pú-
blicos” es muy relevante. Corresponde a
las políticas públicas para el aseguramien-
to de los riesgos sociales definir servicios
que se consideran públicos o meritorios,
quién los debe proveer, quién los paga,
cómo los paga y a quién se le paga.
Las externalidades positivas o benefi-
cios que programas de salud o de retiro
brindan a la sociedad también justifican la
intervención del Estado porque de otra
forma el sector privado, con fines de lucro,
no desarrollaría los programas hasta el
nivel socialmente demandado. Por ejem-
plo, los programas de salud elevan la pro-
ductividad de los trabajadores con efectos
benéficos desde el punto de vista social.
Igualmente puede elevar la capacidad
económica de un país, un programa de
pensiones que facilite el retiro de traba-
jadores cuya productividad laboral ya ha
decaído y puedan entonces ser sustituidos
por otros con mayor potencial. En el caso
en que algunas ramas o servicios de la
seguridad social fueran concesionados a
empresas privadas, el Estado debe estipu-
lar mediante un contrato el nivel de pro-
CAPÍ TULO V
ENTONCES,¿POR DÓNDE?
¿Y
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• I NFORM E
SOBRE LA
S
EGURIDAD
S
OCIAL EN
A
MÉRICA
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visión al que se debería operar o bien
establecer subsidios e incentivos para que
las empresas privadas atendieran necesi-
dades sociales que no necesariamente
redundarían en beneficio privado.
Los rendimientos a escala o los menores
costos por unidad de producto –incluye
menores costos administrativos– conforme
aumenta el volumen de lo producido
provocan que sea conveniente que se
opere a gran escala, lo que favorece el
desarrollo de una estructura monopólica
en algunos bienes y servicios de la seguri-
dad social –una o pocas empresas pro-
duciendo grandes cantidades–, lo cual
podría generar una política de precios y
producción inconveniente para el óptimo
social si estas empresas operaran con cri-
terios de rentabilidad privada. Por ejem-
plo, los costos administrativos de algunas
prestaciones de la seguridad social pudie-
ran ser menores manejándolos colectiva-
mente que si a cada beneficiario se le lleva
un esquema individual y separado. En tal
situación el Estado puede reservarse la
producción de este tipo de bienes –espe-
cialmente en el caso de rendimientos a
escala administrativos– o bien regular el
comportamiento y estructura de precios
del productor privado a quien se permita
proveerlos.
Un sistema de seguridad social obliga-
torio por mandato estatal puede ser la
solución a los problemas de “selección
adversa” que surgen en los seguros priva-
dos, en los que sólo los individuos de ele-
vado riesgo buscan asegurarse, quedán-
dose entonces el sistema con los casos más
problemáticos. En efecto, la obligatoriedad
hace que estén aseguradas tanto las per-
sonas con alto con un bajo riesgo, con lo
cual se pueden ofrecer múltiples progra-
mas y diversificar los riesgos.
Finalmente, una de las razones más
importantes por lo que se justifica la par-
ticipación del Estado es la redistributiva:
incluso si los recursos de una sociedad
estuvieran asignados eficientemente, una
comunidad podría no estar satisfecha con
la distribución del bienestar. El mercado no
garantiza una distribución justa del ingre-
so y, precisamente, el Estado puede entrar
entonces a proveer servicios de seguridad
social que garanticen un bienestar mínimo
socialmente aceptable para los grupos des-
favorecidos por el funcionamiento de las
instituciones económicas.
Capítulo II. Un panorama de la
seguridad social en el continente
americano
Se enumeraron algunas instituciones
pertenecientes o relacionadas a la CISS de
38 países del continente que prestan servi-
cios de seguridad social y los tipos de
prestaciones que otorgan: vejez, invalidez
y muerte, enfermedades y maternidad, ries-
gos del trabajo, desempleo, asignaciones
familiares y asistencia social. Los dos segu-
ros más prevalecientes son los de vejez,
invalidez y muerte, y los de enfermedades
y maternidad. En los demás casos, no
todos los países cuentan con ellos. Por lo
general, en cada país existen varias institu-
ciones relacionadas con la seguridad so-
cial, con cobertura para diferentes grupos.
En numerosas ocasiones se trata de esque-
mas para grupos particulares, los cuales
sustituyen más que complementan al sis-
tema nacional y su solvencia financiera
está garantizada por el Estado.
En especial referencia al sistema de pen-
siones en el continente americano, se pre-
sentan los datos indicativos de que en la
mayoría de los casos, las pensiones están
condicionadas al retiro, ligadas a los
salarios devengados con anterioridad, al
historial laboral y se financian a través de
los impuestos al trabajo.
También se mostró que los gastos en
seguridad social de la gran mayoría de los
países del continente exceden a los ingre-
sos correspondientes, lo cual indica la
clara existencia de un déficit en los sis-
temas e implica que una parte del costo de
las prestaciones de las generaciones bene-
ficiarias actuales será pagado por las fu-
turas. De los ingresos recibidos, la mayor
parte recae en las aportaciones de los
empleadores mientras que las propor-
ciones de las contribuciones del Estado y
los trabajadores resultan similares.
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