Enfrentando a la Discapacidad en el Continente Americano: Legislación, Programas de Empleo y Mecanismos de Aseguramiento

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CAPÍTULO III
ENFRENTANDO A LA DISCAPACIDAD EN EL CONTINENTE AMERICANO:
LEGISLACIÓN, PROGRAMAS DE EMPLEO Y MECANISMOS DE
ASEGURAMIENTO
L
III.1 Introducción
as consecuencias de tener una discapacidad
pueden cambiar completamente la vida de un
individuo. Los cambios pueden ir desde una
pequeña limitación en el funcionamiento corporal
hasta la dependencia total de otras personas. No
todas las discapacidades son adquiridas ni son
resultado de un riesgo de trabajo, hay muchas
discapacidades congénitas—la mayoría vinculadas
a condiciones de pobreza. Se estima que alrededor
del 10 por ciento de la población mundial tiene algún
tipo de discapacidad (Elwan 1999), y que en la región
de América Latina y el Caribe (ALC)
aproximadamente 50 millones de personas están
discapacitadas (BID 2004).
Ofrecer protección para las personas con
discapacidad es una preocupación de los gobiernos
y de las instituciones de seguridad social no sólo
porque éste es uno de los objetivos del
aseguramiento social; los cambios demográficos y
epidemiológicos de la población exigen también
ajustes y mejoras en el diseño actual de los seguros
de discapacidad. Por ejemplo, en países donde la
población en edad avanzada aumenta rápidamente
se espera un incremento en los costos de la atención
a la salud, y de los cuidados de largo plazo. En otros
países donde la cobertura de la seguridad social no
está completamente extendida y hay sectores
informales de tamaño considerable, los seguros de
discapacidad sólo proporcionan protección contra
la pérdida de ingresos para la fuerza laboral del
sector formal. La exclusión de las personas con
discapacidad de los mercados de trabajo no
promueve el bienestar económico, ya que un gran
número de individuos con discapacidad pueden y
están dispuestos a trabajar—aún en edad avanzada—
pero no necesariamente existen las oportunidades
para que lo hagan.
Establecer un consenso sobre la mejor forma
de definir y medir la discapacidad no es una tarea
fácil. Las complicaciones son aún mayores para la
seguridad social, porque el concepto de
discapacidad no puede ser capturado únicamente por
un estándar que tome en cuenta un criterio físico. El
objetivo de la seguridad social no es sólo proveer
de apoyo funcional y de compensaciones económicas,
sino también otorgar protección para el bienestar
del trabajador y de su familia. La seguridad social
enfrenta el problema de la discapacidad con dos
estrategias (que pueden estar combinadas): la
provisión de una red de protección,
independientemente de la causa de la discapacidad
y de la historia laboral del individuo; y una
compensación por daños ocurridos en (o en relación
con) el lugar de trabajo. La mayoría de los países en
América Latina y el Caribe tienen seguros de
discapacidad con beneficios relacionados al empleo
y a los salarios, y cuentan también con algún tipo de
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INFORME SOBRE LA SEGURIDAD S OCIAL EN AMÉRICA 2006
seguro de riesgos de trabajo, que incluye un pago
por daños por parte del empleador. En América Latina
también existen programas asistenciales o redes de
protección para los discapacitados pero su uso
depende de factores como las restricciones
presupuestales de los gobiernos y los niveles de
recolección de impuestos.
Existe poca investigación acerca de los seguros
de discapacidad en el Continente dado el gran énfasis
que se ha hecho en las reformas a los sistemas de
pensiones. Sin embargo, es precisamente después
de estas reformas que los seguros de discapacidad
tienen que ser revisados debido a su interacción con
el financiamiento y la provisión de los seguros de
vejez. En comparación con otras regiones, en América
Latina y el Caribe hay pocos estudios que se enfocan
en las legislaciones que prohíben cualquier tipo de
discriminación y que tratan de integrar a las personas
con discapacidad a los mercados de trabajo. El
objetivo principal de este Capítulo es examinar cómo
los países del Continente Americano enfrentan la
discapacidad a través de la legislación, los programas
de empleo y los mecanismos de aseguramiento.
El Capítulo está organizado de la siguiente
manera. La segunda sección identifica los elementos
de convergencia para una definición integral de la
discapacidad, es decir, para reducir las discrepancias
en la forma en la que ésta es entendida y medida en
diferentes países. También se identifican las
principales causas de discapacidad en el Continente
Americano, lo cual es importante para la asignación
de recursos en los programas de salud pública. Las
principales causas encontradas son: enfermedades
neuropsiquiátricas, de los órganos sensoriales,
respiratorias, musculoesqueléticas, digestivas y
cardiovasculares (entre las enfermedades no
transmisibles), infecciosas, parasitarias y nutricionales
(entre las transmisibles), y lesiones no intencionales.
La sección tres examina las legislaciones dirigidas a
promover el bienestar de las personas con
discapacidad y su integración a la fuerza laboral. La
sección cuatro documenta las características
principales de los programas de aseguramiento social
para los individuos con discapacidad, enfocándose
en el seguro de invalidez, el de riesgos de trabajo y
los programas asistenciales. La sección cinco presenta
las conclusiones.
III.2 Entendiendo la Discapacidad: Conceptos,
Incidencia y Causas
III.2.1 Hacia la Convergencia de una Definición
Integral de la Discapacidad
Definir la discapacidad es complicado. Varias
definiciones han sido propuestas en el intento de
incluir a toda la población con discapacidad. Sin
embargo, la heterogeneidad existente dentro de este
grupo complica en gran medida esta tarea, ya que
las definiciones por lo general no proporcionan una
descripción clara y definitiva de lo que es esta
condición. Los individuos que se incluyen dentro de
una definición pueden no estar contenidos en otra y
viceversa. Trabajar con una definición apropiada es
esencial para las políticas dirigidas a este grupo, ya
que pueden excluir a individuos que necesitan de
atención, o bien pueden incluir individuos que no
eran el principal objetivo de la política.
Una definición de discapacidad bien formulada
es necesaria también para obtener estadísticas
confiables que permitan caracterizar a este grupo y
conocer no sólo su número, sino también sus
necesidades. Es común encontrar distintas
definiciones de discapacidad en diferentes
legislaciones y organizaciones, por lo que las personas
que se definen como objetivo de política a través de
censos y encuestas pueden no ser las mismas que se
benefician de un cierto programa o ley.
En la búsqueda de una mejor definición de
discapacidad se han utilizado distintas perspectivas,
por lo que el concepto ha ido evolucionando a través
del tiempo, principalmente en las últimas dos décadas,
debido al aumento del interés general y a que las
instituciones han obtenido mayor experiencia en el
tema. Las primeras definiciones de discapacidad
ponían énfasis en la condición médica, limitando el
concepto a la falta de capacidad para funcionar
normalmente desde un punto de vista físico o mental.

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