La efectividad de la politica social en Mexico: Un analisis de la reduccion de la pobreza monetaria despues de la operacion de los programas que transfieren ingreso/The Effectiveness of Social Policy in Mexico: An Analysis of the Reduction of Monetary Poverty by Income Transfer Programs.
| Autor | Gomez, Katya Rodriguez |
INTRODUCCION
Apesar de que a partir de la decada de 2000 Mexico ha incrementado sustancialmente el presupuesto, la cantidad de programas y la cobertura de la politica social, sus niveles de pobreza han tenido muy poca variacion como resultado de este proceso (Rodriguez, 2011, 2014). Por un lado, hay indicadores de bienestar que han mostrado un avance notable, tales como la afiliacion a sistemas de salud, una mejora en los niveles de escolaridad de la poblacion y mejores condiciones de vivienda e infraestructura de servicios. Por otro lado, la pobreza por ingresos se ha mantenido estancada, o ha crecido, y esta en niveles cercanos a la mitad de la poblacion, al menos en la ultima decada (Coneval, 2008, 2011, 2013). De hecho, es precisamente la carencia de ingresos el principal factor que explica el poco movimiento en los indicadores de pobreza. Ante esta evidencia, el articulo se centra en estudiar el efecto redistributivo de la politica social en Mexico en su vertiente de transferencias de ingresos. Para ello, se realiza una comparacion entre la tasa de pobreza usando el ingreso de mercado y la tasa de pobreza usando el ingreso disponible de los hogares despues de las transferencias; con vistas a analizar el efecto de las mismas para reducir la pobreza.
La pobreza resulta ser problematica para la sociedad porque, independientemente de como se mida, refiere a una condicion social que es considerada inaceptable por el hecho de que los individuos que la padecen no cuentan con la posibilidad de participar en las actividades que son usuales en su propia sociedad (Townsend, 1979). A pesar de que la pobreza es diferente a la desigualdad (que denota la existencia de un acceso diferente a oportunidades y recursos entre los grupos sociales), ambas se encuentran enraizadas en las mismas estructuras socioeconomicas y procesos de polarizacion que existen en la sociedad (lister, 2004).
En la sociedad contemporanea existen dos instituciones que distribuyen y redistribuyen los recursos generales de la sociedad: por una parte, es el mercado el que determina los ingresos primarios de los individuos y, por la otra, es el estado, a traves de la operacion de la politica social, (1) el que puede contribuir a otorgar ingresos a aquellos que carecen de ingreso original de mercado, o a complementarlos. Ambos, en conjuncion, determinan las posibilidades de que las personas se encuentren, o no, en pobreza. (2)
El mercado determina el acceso al ingreso a traves de la estratificacion que produce por un lado la posesion de propiedad y, por el otro, el trabajo en terminos de las ventajas o desventajas asociadas con diferentes posiciones ocupacionales (Scott, 1996). la politica social, por su parte, tiene la posibilidad de modificar el acceso a los recursos que se desprende originalmente del mercado, porque, de acuerdo con marshall (1950), el estatus de ciudadania, particularmente en su componente social, que comprende el derecho a la obtencion de recursos y el acceso a los servicios, compite con el mercado para generar oportunidades sociales. la politica social suele estar conformada por una serie de programas que tienen el objetivo de mejorar el bienestar de la poblacion al reducir la desigualdad y la pobreza, y comienza a traves de un proceso de redistribucion. Se cobran impuestos a la sociedad y dichos impuestos se convierten en parte de los recursos que van a ser ejercidos a traves del presupuesto publico. la manera en que operan los programas sociales resulta esencial para entender que tan efectiva es la reduccion de la pobreza en una sociedad.
Si no hubiera politica social, el principal mecanismo de distribucion social de recursos seria el mercado, el cual, por su naturaleza, resulta inequitativo, porque los dos principales recursos que se distribuyen a traves del mismo generan desigualdad en la sociedad. Como se menciono anteriormente, estos son la propiedad y el sistema de salarios. Las personas con mayores ingresos suelen ser aquellas que tienen mas propiedades, lo que pone en desventaja a aquellas personas que no la poseen. Igualmente, en la sociedad contemporanea la estructura ocupacional a traves del mercado se encuentra asociada con diferentes niveles de recompensas por el trabajo. existe importante evidencia que muestra que los individuos en la parte mas baja de la estructura ocupacional tienen mayor riesgo de estar en pobreza, debido a bajos niveles de remuneracion (lister, 2004). tambien el mercado resulta un sistema inequitativo porque solo distribuye recursos a aquellas personas que participan en el. Por lo tanto, si no existieran otros mecanismos sociales, importantes grupos se quedarian sin ingresos.
De acuerdo con la organizacion para la Cooperacion y el desarrollo economicos (OCDE), recientemente existe una tendencia bien documentada hacia el incremento de la desigualdad y la pobreza para la poblacion en edad laboral en los paises de la OCDE. Sin embargo, la operacion de la politica social en muchos de esos paises ha contribuido a disminuir esa desigualdad (OCDE, 2014, 53). No obstante, la existencia de la politica social no implica que necesariamente logre sus objetivos. Se encuentra una gran variacion entre paises en el alcance de la politica social y en la manera en que reduce los indices de pobreza (Esping-Andersen, 1990, 1999; Holliday, 2000; Ku, 2003; Brady, 2005; Powell y Barrientos, 2004, 2011; Barrientos, 2009; Filgueira, 1998; Martinez Franzoni, 2008; Garfinkel et al., 2010).
Scott (2014), haciendo un analisis general de incidencia de impuestos y beneficios, muestra como en anos recientes (2008-2010) mexico ha mejorado la progresividad de su sistema fiscal; particularmente a traves de la expansion de los programas sociales y de la implementacion de programas de transferencias monetarias directas a una parte de la poblacion. de acuerdo con el autor, lo anterior se debe a la redistribucion que se produce a traves de programas que brindan servicios, tales como los de educacion y salud, pero en menor medida lo hacen los programas de trasferencias de ingreso directo. EI analisis en su conjunto arroja que el impacto redistributivo general de todo el sistema es todavia sumamente limitado. esto se debe a varias razones: en primer lugar, a que persiste un mecanismo de impuestos improductivo; en segundo lugar, a que hay una parte importante del gasto publico social que se encuentra vinculado a politicas con bajo impacto redistributivo y, por ultimo, a la baja cantidad de recursos destinada a las transferencias monetarias directas (Scott, 2014, 368).
Si bien a traves de la politica social se gestionan tanto el acceso a servicios sociales (salud y educacion, entre otros) como la redistribucion de recursos monetarios, este estudio se centra en analizar, exclusivamente, el impacto en la reduccion de la pobreza monetaria que tiene la redistribucion de ingresos directos que se produce a traves de la operacion de los programas sociales que se dedican a estos fines. este punto despierta interes porque otros estudios que analizan de manera agregada el impacto en la reduccion de la pobreza de todos los recursos destinados al gasto social (Scott, 2014) han encontrado que la redistribucion que se ha producido en Mexico a traves del presupuesto publico ha sido mucho mayor si se toman en cuenta las politicas que permiten el acceso a servicios, tales como educacion y salud, pero lo es en mucha menor medida si solo se toman en cuenta los programas de transferencias de ingreso directo. Sin embargo, la seguridad economica es una de las dimensiones mas importantes del bienestar, porque en la sociedad contemporanea los recursos economicos se constituyen en la via fundamental de acceso a la gran mayoria de los satisfactores y, de hecho, en la literatura referida a la politica social, la transferencia de ingreso es considerada como el pilar tradicional del estado de Bienestar y una de sus principales funciones (Esping-Andersen, 1990, 57-58).
El articulo se propone, en consecuencia, conocer los efectos de la politica social en la pobreza monetaria traves de responder las siguientes preguntas: ?Quienes son los grupos en pobreza en Mexico de acuerdo con sus ingresos del mercado?, ?cuanta pobreza monetaria y a que grupos se reduce despues de la redistribucion de recursos a traves de los programas que transfieren ingreso en Mexico?, ?son los grupos mas pobres en terminos de su ingreso de mercado los que reducen mas pobreza por la operacion de la politica social?, ?a que grupos y cuanta pobreza se reduce a traves de la operacion de la seguridad social vs. la que se reduce exclusivamente como resultado de los programas antipobreza?, y ?que implicaciones tienen los hallazgos para modificar la politica de transferencia de ingresos directos en Mexico?
Por pobreza monetaria se entiende aquella situacion en la cual las personas no cuentan con los ingresos suficientes para adquirir los bienes y servicios que permiten satisfacer las necesidades alimentarias y no alimentarias en la sociedad mexicana. Como se discute mas adelante, la pobreza monetaria va a ser operacionalizada a traves de la linea de Bienestar del Consejo nacional de evaluacion de la Politica de desarrollo Social (Coneval), que es parte del criterio oficial para medir la pobreza en Mexico.
Respecto a los grupos sociales, interesa explorar las condiciones de pobreza de los individuos de acuerdo con su pertenencia a distintas caracteristicas socioeconomicas, como posicion respecto al mercado, localizacion urbana o rural, y condicion de edad, genero, discapacidad y etnicidad. Se seleccionan las anteriores por considerarse que representan las principales divisiones sociales en el Mexico contemporaneo. Pertenecer a alguna division social especifica confiere a los individuos oportunidades desiguales de acceso a los recursos sociales (Payne, 2006). Por lo tanto este ordenamiento de los grupos sociales facilita conocer la incidencia de la politica y hacer recomendaciones para la...
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