La doctrina de politica exterior de la Union Europea.
| Autor | Pena Guerrero, Roberto |
The EU foreign policy doctrine
Introduccion: precisiones metodologicas
El analisis de la politica exterior de cualquier Estado requiere del manejo previo de cierto instrumental teorico-metodologico basico. En este sentido, abordaremos de manera introductoria cuatro aspectos metodologicos elementales, que nos ayudaran a exponer nuestra vision teorica sobre el tema de estudio. Ademas, en el contexto de nuestras definiciones buscaremos la conexion, a nivel de ejemplos, con la Union Europea y sus Estados miembro, en especial con la politica exterior espanola.
Empezaremos con la definicion de politica exterior, pero no con ninguna "clasica", de la que existen varias, sino con una que nos permita dimensionar el fenomeno en su articulacion entre las esferas endogena y exogena en que operan los Estados. De ahi que entendemos por politica exterior el ambito de las politicas publicas que tiene que ver con la formulacion, elaboracion y ejecucion de las actividades oficiales externas, que promueve el gobierno de un Estado en relacion con otros Estados o cualquier actor internacional. Es decir, la politica exterior de cada Estado miembro de la Union Europea (UE), es aquella que forma parte de las politicas publicas que formulan los gobiernos respectivos en turno, de conformidad con las facultades que les otorgan las legislaciones nacionales correspondientes. De tal forma, el concepto de politica exterior, en el marco de la teoria general del concepto y en correspondencia con su intension y extension, solamente puede ser aplicado para identificar la accion de los Estados en sus relaciones oficiales con los demas actores de la sociedad internacional.
El segundo aspecto se refiere a la idea generalizada de que la politica interna determina a la politica exterior. Si se acepta el principio de que la politica exterior forma parte sustantiva de las politicas publicas del Estado, consecuentemente la politica interna es la determinante de la politica exterior de cualquier pais. Por lo tanto, los debates sobre los vinculos entre politica interna y politica exterior, ya sean aquellos que hablan de esferas separadas o de esferas interconectadas, como la teoria del linkage, (2) son enfoques que, en general, en lugar de contribuir a una apreciacion mas objetiva de la problematica, en el fondo ambos enfoques son erroneos. Posiblemente, quienes perciben la teoria del linkage como la mas objetiva es porque, supuestamente, su vision establece la conexion entre los ambitos de la politica interna y la politica externa. Pero, a final de cuentas, se esta aceptando, en principio, la existencia de esferas diferenciadas, lo que en la realidad no existe; es decir, el que se denomine como politica exterior las acciones que promueve un Estado para vincularse con otros Estados y demas actores internacionales, en el espacio ampliado de la sociedad internacional, no implica que el accionar exterior este separado de la politica integral del pais.
En otras palabras, la politica de un pais es una, pero se despliega en diferentes carteras o atiende diversos frentes, tanto en el plano interno como en el plano externo. Por ejemplo, las politicas publicas de Espana de seguridad y defensa se despliegan, por un lado, hacia la regulacion interna de las fuerzas armadas, su estructura, mandos, misiones, etc. y, por otro lado, hacia el plano de los vinculos externos, los compromisos con la Alianza Atlantica, con la Politica Exterior y de Seguridad Comun (PESC) y La Politica Europea de Seguridad y Defensa (PESD) y las correspondientes misiones Petersberg, etc.
El tercer aspecto metodologico se refiere al principio de que los procesos o fenomenos internacionales condicionan la politica interna de los Estados. Si bien, de entrada no hemos estado de acuerdo con el enfoque teorico de linkage, agregariamos que este no incluye en su analisis a los procesos internacionales que condicionan la politica exterior de cualquier Estado, en tanto que las variables de los fenomenos internacionales impactan a la politica interna de los paises, influyendo en el proceso de la formulacion y ejecucion de las politicas publicas de los Estados. Los procesos internacionales se componen de la conjugacion de todas aquellas actividades sociales basicas que se proyectan mas alla de las fronteras estatales (la politica exterior entre ellas) y se articulan en el ambito desconcentrado de la sociedad internacional, adquiriendo su dinamica propia, la cual se revierte hacia los Estados y demas actores, condicionando su accionar externo o internacional. Por ejemplo, la politica exterior de Espana en relacion con Marruecos ha estado condicionada por el proceso de la migracion ilegal africana, fenomeno internacional que trasciende a ambos paises.
El cuarto, y ultimo aspecto metodologico, es el de la unidad de accion de un Estado en el exterior. El ideal de la politica exterior de cualquier Estado es lograr una coherencia de unidad en su ejecucion, lo cual depende de la eficiencia y eficacia en la coordinacion y reglas de operacion de los gobiernos en turno. Pero ademas si esta coordinacion esta sustentada en el consenso de los diferentes actores politicos, economicos y sociales, sobre las posturas y politicas de sus gobiernos, tal situacion brindara gran solidez y facilitara el logro de los objetivos de dicha politica. Sin embargo, en el marco de las complejidades de las relaciones internacionales en estos dias, la politica exterior se vera sometida a un j aloneo permanente entre fuerzas centripetas y centrifugas, en funcion del sistema de gobierno imperante, los niveles de democracia alcanzada en la toma de decisiones y la lucha por el poder entre los partidos politicos. El caso de Espana en lo que respecta a los problemas de unidad de accion en el exterior es muy ilustrativo, ya que su modelo de sistema estatal descentralizado, otorga ciertos poderes y competencia en "politica exterior" a las entidades autonomicas, aunque se supone que las competencias de politica exterior y de defensa constituyen areas reservadas a los poderes centrales del Estado, tanto por la legislacion constitucional como por el Derecho Internacional, que se resiste a admitir la emergencia de una soberania diferenciada o fragmentada, frente a la concepcion clasica de la soberania estatal unica. (3)
Una vez precisada la base teorico-metodologica general del estudio de la politica exterior, plantearemos dos hipotesis que estructuran el analisis sobre la relacion entre los Estados miembros y la politica exterior de la Union Europea (UE).
Los Estado miembros de la UE y las dos "pistas" de su politica exterior: primera hipotesis
La primera hipotesis se sustenta en la idea de que todos los paises que integran la UE, desde los seis fundadores y los que se han venido incorporando en el tiempo, han fortalecido su politica exterior con el ingreso al proceso de integracion, posesionandose mejor en la estructura jerarquica de la sociedad internacional, porque en correspondencia con la dinamica economica que les impone los ambitos comunitarios del espacio comun, requieren desplegar una politica exterior activa que, en un lapso relativamente corto, les otorga una mayor presencia internacional, obviamente avalada por los logros alcanzados por la UE como un todo y sus correspondientes liderazgos regionales e internacionales. Es decir, los Estados miembros de la UE han llegado a ser lo que son hoy, aun los que mas estan padeciendo la actual crisis del sistema euro, gracias a que se han incorporado al proceso de integracion economico regional mas exitoso del mundo.
Pero su incorporacion ha implicado, y aqui esta el nucleo de la hipotesis, que su politica exterior se despliegue en dos pistas. Por un lado, la pista de la Union Europea, de necesario consenso nacional que, a su vez, se bifurca en dos frentes: el frente de las politicas comunitarias o supranacionales, en las que los Estados han atribuido el ejercicio de competencias soberanas a la Union; y el frente de los acuerdos intergubernamentales (donde se sustentan la Politica Exterior y de Seguridad Comun--PESC--y La Politica Europea de Seguridad y Defensa--PESD--), donde los Estados mantienen una autonomia relativa de decision soberana, de conformidad con los intereses particulares de cada Estado.
Esta hipotesis contempla tambien la idea de que la politica que cada Estado miembro despliega en la pista de la Union Europea, se asimila y forma parte sustantiva de la politica interna o domestica, por lo que los diversos actores nacionales que participan e influyen en la elaboracion y ejecucion de las politicas publicas (gobernantes, partidos politicos, sindicatos, iglesia catolica, asociaciones de empresarios, medios de comunicacion, grupos de presion, organizaciones no gubernamentales, etc.) manejan las variables de la politica estatal europea como parte intrinseca de las luchas politicas endogenas. Por lo tanto, no es un fenomeno de linkage, es un proceso de rearticulacion en la esencia misma del proyecto de cada Estado miembro, al compartir los esquemas comunitarios supranacionales e intergubernamentales de la integracion europea, asi como las coordenadas politicas de homogeneidad en las que tienen que operar las politicas estatales en general. Esta tendencia se ha ido profundizando en el tiempo, en correspondencia con los avances y profundizacion que ha experimentado la integracion politica europea desde el Tratado de Maastricht hasta la actualidad.
En este sentido, la politica exterior de cualquier pais miembro de la Union Europea, debe tener presente en la formulacion de su programa de planeacion y ejecucion, que se encuentra obligada a operar en coordinacion y sincronia con las determinantes politicas que le impone la propia Union. De ahi que la autonomia relativa de cada Estado miembro en su politica exterior este acotada tanto por las parcelas de operacion comunitaria supranacionales, como por los compromisos asumidos en los acuerdos intergubernamentales en los marcos de...
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