La deuda publica en Mexico: Propuesta de un Sistema de Alerta Temprana.
| Autor | Benita Maldonado, Francisco Javier |
Public Debt in Mexico: An Early Warning System Proposal
Introduccion
La relevancia del fenomeno de la deuda publica es tal que ha sido abordado desde hace tiempo, no solo por economistas y especialistas financieros, sino por el conjunto de la clase politica. Actualmente, los gobiernos de los paises en desarrollo requieren informacion relevante acerca de los niveles de deuda publica en aras de administrarla de manera responsable con el objetivo de preservar la estabilidad macroeconomica en el mediano y largo plazo.
Prueba de lo anterior es que, a tan solo un ano de que economias como Irlanda y Portugal recurrieran al rescate financiero, se presenta el caso de Grecia, donde el gasto publico se disparo en la ultima decada y las fuentes de ingresos fiscales mermaron producto de la crisis global de 2009. Esta situacion ha llevado a que la deuda publica griega como proporcion de su PIB alcance niveles de 157 por ciento para 2011. Esto ha precipitado el temor de que el gobierno griego se declare en moratoria y que esta situacion afecte a otras economias de la zona europea. Por lo anterior, el gobierno de ese pais ha tenido que implantar un proceso agresivo de saneamiento financiero, sacrificando una gran cantidad de puestos laborales para poder acceder a los paquetes de rescate del Banco Central Europeo. Estas medidas, si bien necesarias, acarrean un costo social altisimo y han puesto en jaque el esquema de gobernabilidad en Grecia. El caso griego es el mas reciente y aleccionador ejemplo de las implicaciones que tiene un inadecuado manejo de la deuda publica.
En Mexico, el interes por el estudio de este tema es tal que existen evidencias provenientes de la epoca colonial. Fauzi (1989) senala que en el tiempo colonial era muy comun que el gobierno recurriera a las instancias religiosas, mercaderes, el tribunal de mineria o cualquier particular para la solicitud de prestamos con el objetivo de hacer frente al deficit presupuestal. Mas tarde, y al consumarse la independencia, la deuda publica comenzo a constituir un problema relevante que obligo al gobierno a aumentar los impuestos. Asi, en 1823 se negocio un credito por 16 millones de pesos con la Casa Goldschmidt y un ano mas tarde, a causa de los continuos problemas economicos, Mexico suspendio por primera vez el servicio de pago de la deuda publica externa y recurrio a la interna; este antecedente constituye el primer antecedente de moratoria.
Sin embargo, los antecedentes mas relevantes de la deuda publica en Mexico se ubican en el siglo XX. De acuerdo con Fauzi (1989), no fue sino hasta 1942, al terminar la epoca de la hacienda publica, cuando se inicio una recuperacion del credito publico, nutrida por el desempeno economico del pais en el llamado periodo estabilizador, expansion ocurrida hasta 1970. No obstante, entre 1970 y 1976 la deuda publica se cuadriplico pasando de 4 mil a 20 mil millones de dolares, hasta alcanzar un monto total de alrededor de 90 mil millones de dolares. Fue a partir de este ano cuando la deuda publica se convirtio en un serio problema en Mexico, donde el gobierno tuvo que encarar problemas de liquidez, al no contar con los recursos para cubrir las obligaciones en el pago del servicio de la deuda. Esta situacion fue uno de los elementos esenciales que desencadenaron la primera gran crisis financiera del Mexico contemporaneo.
Mas adelante y a lo largo de la decada de 1980, la capacidad del gobierno federal para invertir y canalizar recursos al area social se vio afectada, llegandose a destinar 60 por ciento del presupuesto federal al servicio de la deuda (Jimenez, 2004). Tras una renegociacion obligada, el gobierno federal de los anos noventa logro reducir la deuda publica externa destinando solo 24 por ciento del gasto publico al servicio de la misma, consiguiendo un mayor margen de maniobra para la inversion en infraestructura, el gasto social y la eventual recuperacion economica.
Como experiencia de esta crisis de deuda externa, en donde la participacion del componente externo en el total de la deuda casi se duplico, los gobiernos posteriores a la administracion de Miguel de la Madrid comenzaron a utilizar con mayor frecuencia la deuda publica interna como nuevo mecanismo de capitalizacion. Esta tendencia se manifesto a partir de 1995, periodo en el cual la deuda interna aumenta su peso especifico de manera sistematica, triplicando su participacion en el total de la deuda (CEFP, 2006). A partir del ano 2000, tras el arribo de la alternancia politica, la deuda publica ha ido en aumento paulatino representando a finales del ano 2006--al inicio de la administracion del presidente Felipe Calderon--20 por ciento del PIB, para alcanzar a finales de 2010 niveles cercanos a 39 por ciento del PIB.
Pese a lo ya expuesto, Mexico ha avanzado en la consolidacion de organismos financieros encargados de prevenir la recurrencia de crisis financieras. Por ejemplo, instituciones como el Banco de Mexico han logrado que el pais avance en terminos del manejo y gestion de la deuda disminuyendo los montos totales de deuda y su sustitucion de moneda extranjera por deuda nacional, ademas de aplazar su vencimiento (Banxico, 2006).
La Secretaria de Hacienda y Credito Publico, por su parte, bajo los Lineamientos Estrategicos para el Manejo del Credito Publico 2006, puso un enfasis extraordinario en la gestion de la deuda publica. El fortalecimiento de los fundamentales macroeconomicos, la disciplina fiscal y las reformas legales en el sistema financiero permitieron que se pusiera en marcha una politica proactiva de deuda publica orientada a incrementar la duracion de la deuda interna y reducir la dependencia en la deuda externa. En ese entorno, el manejo de la deuda publica se consolido no solo como un elemento fundamental para coadyuvar a la estabilidad macroeconomica y financiera, sino tambien como un instrumento de promocion del desarrollo del sistema financiero nacional.
Ademas, en los Criterios Generales de Politica Economica 2010 se senala que la politica de deuda publica seguira conservando un alto grado de flexibilidad para adaptarse al desenvolvimiento de los mercados financieros tanto nacionales como internacionales y estara dirigida a satisfacer las necesidades de financiamiento del gobierno federal, al menor costo posible, manteniendo un nivel de riesgo compatible con la sana evolucion de las finanzas publicas.
En este orden de ideas, la creacion en 2010 del Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero manifiesta la preocupacion de las autoridades financieras para evaluar fenomenos economicos que pudieran generar interrupciones o alteraciones sustanciales en la adecuada articulacion del sistema financiero mexicano. Ello destaca la importancia de llevar a cabo una evaluacion continua de la acumulacion de fuentes de riesgo sistemico, como las crisis de deuda publica, que puedan afectar la estabilidad macroeconomica.
A la luz de estas premisas, este trabajo pretende evaluar la confiabilidad de estas politicas de deuda y hacer una aportacion metodologica que amplie la perspectiva de los tomadores de decision en evaluacion y gestion de la deuda publica. Ademas de profundizar en el entendimiento de la naturaleza y dinamica de la deuda publica, es necesario generar herramientas de analisis y prospectiva que nos permitan monitorear este tipo de eventos.
La presente investigacion detalla una propuesta al respecto. Se sugiere la implementacion de un sistema de alerta temprana (en lo sucesivo SAT), como una herramienta que permita el monitoreo preventivo de potenciales deslizamientos en los niveles de la deuda publica en Mexico. A lo largo del documento, detallamos toda la metodologia necesaria para la construccion del SAT, lo que deriva en un indice de riesgo que permite monitorear el comportamiento de la deuda publica. La clave de esta investigacion reside en la propuesta de un SAT como mecanismo macropreventivo que pueda coadyuvar en la consolidacion de instrumentos analiticos que permitan a instituciones del Estado tomar decisiones de politica economica sobre el manejo adecuado de la deuda publica.
El documento se compone de cuatro apartados. Primero se contextualiza la problematica de la deuda publica en Mexico, estudiando su composicion y manifestando preocupacion por su adecuado manejo; se pasa revista de las principales posturas teoricas que han abordado el fenomeno y se describen brevemente los resultados encontrados por algunos autores. El segundo apartado consiste en una amplia y detallada descripcion de la metodologia formal para la implementacion de un SAT que pueda monitorear la evolucion de las variables clave y anticipar comportamientos anormales del endeudamiento publico; ademas, aplicamos la metodologia propuesta para el caso especifico de la deuda total neta del sector publico como proporcion del PIB en Mexico. En el tercer apartado, se reportan los principales resultados encontrados a partir de la implementacion del modelo. Finalmente, el cuarto apartado aborda la discusion que se deriva al respecto y toca los alcances y limitaciones de la metodologia propuesta, ademas de futuras extensiones del mismo.
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Revision de literatura
I.1. Contexto historico y conceptos
Una revision somera de la literatura convencional sobre deuda publica nos remite hasta los clasicos de la ciencia economica. Por ejemplo, autores como Smith (1776) sostuvieron que el gasto publico financiado con deuda conformaba una preocupacion en el desarrollo economico de los paises. En su momento, Ricardo (1888) recapitulo el tema teniendo como objetivo la dinamica de la acumulacion de capital. Desde aquel tiempo procede el interes de los economistas por las restricciones que la deuda publica impone al funcionamiento de una economia.
En terminos basicos, la deuda se expresa como un contrato, cuyas repercusiones juridicas, afectan los terminos de intercambio entre los individuos implicados. Un documento de deuda es una obligacion contractual por parte de una...
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