Delimitación jurídica del objeto de protección de la Seguridad Social española
| Autor | Carolina San Martín Mazzucconi |
| Cargo | Doctora en Derecho. Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Universidad Rey Juan Carlos (España). |
| Páginas | 2-13 |
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La Seguridad Social es un mecanismo de protección frente a determinadas necesidades, que progresivamente han ido incorporándose a su ideal de cobertura.1 Desde esta perspectiva, el estudio de la formación histórica del objeto de protección de la Seguridad Social constituye un elemento fundamental en la construcción de una noción acabada y completa de la misma.
En el repaso histórico de los inicios del aseguramiento social, puede observarse un primer estadio en el que se implantó un régimen denominado de libertad subsidiada, consistente en el fomento del aseguramiento voluntario pero subvencionado por el Estado. Años más tarde, el mismo fue superado por el establecimiento de los seguros sociales obligatorios. Pues bien, las fronteras entre el seguro privado, la libertad subsidiada y el seguro social obligatorio, vienen demarcadas por las diferentes técnicas de aseguramiento, mas no por el objeto de cobertura en cada caso, centrado en la noción de riesgo.
El riesgo puede definirse como la posibilidad de que sobrevenga una eventualidad que altere el equilibrio entre las necesidades de los individuos y los bienes de que disponen para hacer frente a las mismas.2 Se trata de la posibilidad de un evento dañoso;3 de un evento que puede provocar un perjuicio al asegurado. El riesgo así considerado ha sido siempre el objeto de cobertura en el seguro mercantil y lo era también en el seguro social; corresponde ahora analizar si el sistema de Seguridad Social mantiene el mismo esquema de protección centrado en el riesgo, o, por el contrario, sitúa el objeto de su cobertura en un elemento diferente de la relación de aseguramiento.
Conviene adelantar que se carece de una respuesta unívoca para la cuestión que acaba de plantearse, desde el momento en que no resulta identificable un criterio jurídico uniforme de delimitación del objeto de protección de la Seguridad Social. Y ello porque, si bien la Ley de Bases de Seguridad Social Page 3 de 1963 apuntó claramente en una dirección, luego el legislador siguió derroteros alternativos, sin decantarse por ninguno de ellos.
La Ley de Bases de 1963, que marcó el paso de los seguros sociales a la Seguridad Social, hizo hincapié en la superación de la noción de "riesgo", para centrar la protección en la "contingencia" constitutiva de la actualización de aquél. La norma indica en su Exposición de Motivos que deliberadamente evita la noción de riesgo sustituyéndola por la de contingencia, "para conseguir en la medida de lo posible la uniformidad de las prestaciones ante un mismo evento". Así, parece identificar evento y contingencia, distinguiendo esta última del riesgo.
El riesgo del cual la contingencia constituía actualización, era sólo una condición de carácter secundario, que no afectaría a la protección merecida. Ello respondía a los principios inspiradores de la nueva Seguridad Social, acuñados por Beveridge,4 que la orientaban hacia la generalidad objetiva y la igualdad en la protección.5 En razón de estos dos principios inspiradores del sistema de Seguridad Social, se hacía necesario quitar a la noción de riesgo su carácter de eje y elemento esencial de la relación de aseguramiento, y situar el acento en la contingencia protegida, es decir, en la situación prevista por la ley como merecedora de protección. Ya no se trataba de proteger a los individuos frente a la posibilidad de que ocurrieran ciertos eventos futuros e inciertos, sino frente a tales acaecimientos propiamente dichos -en cuanto tipificados legalmente-, con independencia de que el sistema hubiera podido prever el riesgo de su actualización o no.
Sin embargo, el tránsito pretendido no se alcanzó de modo pleno, dado el sentido en el que fueron articuladas las Bases de la norma de 1963. El Decreto de 21 de abril de 1966 condicionó la percepción de prestaciones al requisito de estar afiliado y en alta o situación asimilada en el momento de sobrevenir la contingencia, volviendo al riesgo como elemento fundamental en la dispensa de cobertura. E incluso entre los diversos riesgos contemplados por la norma, se observaba un diferente tratamiento entre los profesionales y los comunes. Por su parte, el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Decreto de 30 de mayo de 1974, mantuvo similares previsiones. Page 4
En definitiva, no obstante las buenas intenciones de la Ley de Bases de 1963, nuestro sistema de Seguridad Social pre-constitucional era más bien un conjunto de seguros sociales sistematizados, ya que no cumplía satisfactoriamente los requisitos establecidos por Beveridge como caracterizadores de un sistema de Seguridad Social.6
La Constitución de 1978 (en adelante CE) aporta un marco fundamental para la configuración del sistema de Seguridad Social, a través de su inclusión en el art. 41, a modo de principio rector de la política social y económica. Dicho precepto encomienda al Estado el mantenimiento de "un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad". La dicción de la norma, que da a entender que lo protegido por la Seguridad Social es la concurrencia de situaciones de necesidad, abre una puerta para replantear la delimitación jurídica del objeto de protección del sistema de aseguramiento social. La pregunta es ahora: ¿qué debe entenderse por "situación de necesidad"? y, subsiguientemente, ¿hasta qué punto el sistema diseñado por el legislador ordinario acata esta previsión constitucional?.
La errática jurisprudencia constitucional en esta materia puede sistematizarse en torno a tres tendencias básicas: identificando la situación de necesidad, bien con la carencia de unos ingresos mínimos;7 bien con la noción de daño patrimonial,8 o bien, finalmente, con la noción de contingencia.9 Las tres líneas hermenéuticas presentan puntos débiles, si bien la primera es la única que puede rechazarse contundentemente: dado que en el nivel contributivo no se exige la concurrencia de una situación de escasos ingresos económicos para acceder a las prestaciones, no puede mantenerse que la carencia de rentas Page 5 mínimas constituya el objeto de protección de la Seguridad Social, entendida como sistema comprensivo de los dos niveles de protección. Y a esta obvia reflexión cabe sumar la del propio Tribunal Constitucional, que advierte que no cabe considerar que el objeto de protección sea una genérica situación de necesidad, ya que no se protege a los individuos directamente contra la insuficiencia de rentas. Si el sistema fuera dirigido a la cobertura de dicha genérica situación de penuria económica, orientaría sus medidas protectoras directamente contra la pobreza, y no aludiría a específicas contingencias predeterminadas por la ley10
Sin duda, habría sido deseable que el legislador constituyente se refiriera directamente a la protección de contingencias predeterminadas por la ley, si esa era su intención al referirse a las situaciones de necesidad, dado que la opacidad de la expresión utilizada ha propiciado que el legislador post-constitucional se desviara de la dirección marcada en su momento por la Ley de Bases de la Seguridad Social, tal como veremos seguidamente.
El Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (en adelante LGSS), y sus reglamentos complementarios, contienen el diseño que actualmente otorga el legislador ordinario al modelo de Seguridad Social; y dicho modelo no responde de modo unívoco a un único criterio de delimitación del objeto protegido.
La falta de criterio unívoco se aprecia, en primer lugar, desde la literalidad del texto legal. Es evidente el caos conceptual que existe, y que lógicamente provoca que en múltiples ocasiones la doctrina termine confundiendo riesgo y contingencia11, y dotando de diverso contenido, según los casos, a la expresión "situación de necesidad".12 El propio legislador mezcla los conceptos y proyecta en sus textos la misma ambigüedad criticable en la dicción constitucional. Page 6
Esta primera dificultad con la que nos encontramos a la hora de identificar la noción concreta que constituye el objeto de cobertura de la Seguridad Social, nos aconseja dejar de lado el argumento literal e ir más allá de los...
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