Delimitación de facultades, la puerta al nuevo federalismo fiscal en México

AutorSamuel Alejandro García Sepúlveda
Cargo del AutorDoctor en Derecho Fiscal y Abogado Financiero Postulante. Diputado Local por el 18 Distrito Local del Estado de Nuevo León
Páginas13-49

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I Introducción

El artículo 31, fracción IV de la Constitución Política de México establece la obligación de los mexicanos de contribuir a los gastos de los tres órdenes de gobierno: el de la Federación, el de las entidades federativas y el de los municipios.

Si consideramos a la autoridad exactora del gobierno federal, de los gobiernos estatales, de los municipios, organismos descentralizados, desconcentrados y autónomos, además de autoridades que en razón de la materia pueden cobrar una contribución como los son los organismos autónomos, descentralizados y paraestatales, existen en México más de 2,500 autoridades fiscales que en algún momento pueden ejercer coacción para el cumplimiento de nuestras obligaciones; situación que complica el debido acato del deber constitucional.

México es uno de los países del mundo que sustentan su forma de Estado en el régimen federal,13según lo establece el artículo 40 de la Carta Magna al señalar que: “es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica y federal, compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, y por la Ciudad de México, unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental”.

Jacinto Faya afirma que: “El federalismo es un pacto establecido por voluntades, hecho por participantes que tienen capacidad y libertad de ejecutarlo: entonces quienes lo

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pacten son autónomos y la Federación es la conexión de entidades autónomas; sin esta característica no puede darse un sentido firme al pacto que los lleve a la forma de Federación”. 14

Marcelo Prélot define al estado federal como un estado complejo, en el que se encuentra una pluralidad de ordenamientos constitucionales, entre los que figura un ordenamiento constitucional superior, al que se subordinan los órganos de ordenamientos inferiores.15Para este autor, el estado federal comprende una serie de normas o disposiciones, que conviven, a su vez, con otros ordenamientos; pero que al final del día, uno tendrá una jerarquía mayor al de los otros (y por consiguiente, éstos serán inferiores a aquél), por lo que supone que el estado federal tiene un carácter mixto, que comprende aspectos unitarios y aspectos societarios.

Ferrando Badía, por su parte, nos dice que “a diferencia de la confederación, el estado federal es una unión de derecho interno o constitucional y no de derecho internacional. En la primera, privan las relaciones de coordinación; en el segundo, las de subordinación. Por estas razones, solo el estado federal posee un poder soberano originario, en tanto que en la Confederación la soberanía continúa perteneciendo a los estados-miembro”.16

De acuerdo a las consideraciones vertidas por este último autor, en la Federación existe solo una soberanía, que es la de la federación, en virtud de que ésta trabaja bajo un esquema de subordinación, donde existe un conjunto de ordenamientos internos que dan vida al estado federal, así pues, al concebir relaciones de subordinación, la soberanía radica esencialmente en el estado federal (norma a la que se subordinan); por su parte, los estados-miembro conservarán la autonomía esencial para sus atribuciones, sin llegar al extremo de considerar que tienen soberanía.

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Desde mi punto de vista, el federalismo consiste en aquella forma de Estado que parte de la creación de un ente nuevo a partir de la unión de diferentes entidades autónomas, dicha unión es producto de un pacto político e institucional; aquella entidad creada se le conoce como Federación y solo se le delegan las facultades necesarias para su sustento, esto es, facultades encaminadas a garantizar la unidad política y económica del país.

En este sentido, mediante la constitución de una Federación y la edificación del régimen, una de las mayores incógnitas en el Constituyente de un Estado Federal consiste en determinar la distribución de competencias en materia fiscal entre la Federación y las entidades federativas; es decir, ¿Qué impuestos, debido a sus características, deben ser federales o estatales17México fue la excepción.

De acuerdo a las Constituciones que han regido al país, se puede advertir que en la Constitución de 1824 no se incluyeron las fuentes exclusivas en materia impositiva de la Federación ni de las entidades federativas; ni en las sietes leyes de 1835; ni en el Acta Constitutiva y de Reformas de 1847; ni en la Constitución del 57; ninguna de ellas contemplaron la posibilidad de establecer un orden en materia impositiva pues no se delimitaban, en ningún artículo, de manera precisa las potestades recaudatorias.

Lo anterior se debió a una sencilla razón, pues es necesario recordar que la Constitución Mexicana ha adoptado la fórmula de la Décima Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos de América, en ésta se prescribe que las facultades que no son otorgadas de manera expresa a las autoridades federales se entienden reservadas a los estados.18Pues bien, producto de tal adaptación, la Constitución Federal no señala de manera expresa las facultades en materia de contribuciones que conservan las entidades federativas ya que la operación de esta cláusula residual debería resolver cualquier problema.

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Como veremos más adelante, el sistema que guarda la Constitución de México en el ámbito de competencias tributarias es muy escueto, dado que versa sobre un sistema complejo a través de premisas fundamentales como la concurrencia contributiva de la Federación y los estados (conforme a la interpretación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación), una serie de limitaciones a la facultad impositiva de las entidades y el mantenimiento de un sistema exclusivo de competencias tributarias en favor de la Federación.

Actualmente, este estatus quo sobre el régimen competencial tributario, ha arrojado diversos problemas para las finanzas públicas estatales; pero además, las condiciones financieras que actualmente viven los estados empujan a tratar el tema del reordenamiento competencial en materia tributaria de manera urgente.

Este trabajo pretende analizar la distribución de competencias en materia impositiva que prevé el marco jurídico constitucional, que muestra escasas fuentes en favor de los estados, aunado a que, de las interpretaciones que ha hecho el Poder Judicial sobre el poder impositivo, se ha dado vida a un régimen de facultades concurrentes entre federación y estados que ha mermado las finanzas públicas de estos últimos.

México es uno de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) con menor nivel de recaudación sub nacional, ya que esta representa únicamente el 0.7 % del Producto Interno Bruto (PIB), considerando en este rubro los ingresos tributarios locales de las entidades federativas y los municipios. Así lo hace ver el estudio económico de la OCDE: México 2013, al especificar que los ingresos propios de los gobiernos sub nacionales, tanto de los estados como de los municipios, representan una parte muy pequeña de los ingresos fiscales totales, aproximadamente el 3 %, y equivalen a solo el 0.7 % del PIB de 2009.19

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Asimismo, el estudio del Instituto Nacional de Estadística y Geográfica (INEGI) “El Ingreso y el Gasto Público en México 2014”, demuestra el grado de dependencia que tiene el gobierno a los recursos petroleros, pues en el año 2013 del total de los ingresos fiscales del gobierno federal, México tenía una dependencia del 28.8 %, quedando sujeto gran parte del presupuesto a la volatilidad del petróleo.20Máxime, si con la sobre oferta y acuerdos en Medio Oriente con los Estados Unidos de América, el precio del petróleo ha disminuido desde hace un año, al pasar el precio de 120 dólares por barril a menos de 40, es decir, alrededor de un 70 por ciento a la baja.21

Por otro lado, es importante hacer mención que actualmente está en discusión la Ley de Disciplina Financiera de las entidades federativas y municipios en el Congreso de la Unión, que tienen el objetivo de salvaguardar que los estados y municipios no incurran en sobreendeudamientos y no afecten desproporcionalmente sus participaciones federales, lo que limitará el concepto de ingresos estatales.22

Las participaciones federales a las entidades federativas, representadas en el ramo 28 del Presupuesto de Egresos de la Federación, son los recursos económicos asignados a las entidades y municipios otorgados en virtud del mandato Constitucional establecido en el artículo 73 fracción XXIX, párrafo quinto, que establece que el gobierno federal está obligado a participar a las entidades en el rendimiento de determinados gravámenes especiales para ella, además comprenden los montos que recaude la Federación, por convenio con los estados, en donde existe una facultad concurrente.23

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Hoy en día, existen entidades federativas que registran una deuda superior al monto de sus participaciones. El promedio nacional del grado de dependencia de la deuda de los gobiernos sub nacionales con sus participaciones aumentó de 56.1 % en 2007 a 81.5 % en 2013, un aumento de 25.4 puntos porcentuales, en tan solo seis años, lo que sojuzga aún más los ingresos. Véase Anexo 1.

Conforme a lo descrito en párrafos anteriores, si no se atiende el problema de la baja recaudación fiscal local en el mediano plazo, los gobiernos estatales no tendrán la suficiente capacidad financiera para sufragar sus responsabilidades en materia de gasto y, por consiguiente, no tendrían la autonomía fiscal para decidir el destino de los recursos, sojuzgándose rotundamente al actuar de la...

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