Decisiones e implementation en la construccion de las primeras once lineas de la red del Metro en la Ciudad de Mexico: Hacia la desorganizacion del Metro (1967-2000).
| Autor | Blancas Ramirez, Silvia |
| Cargo | Ensayo |
The First Eleven Subway Lines in Mexico City: Decision Making Process and Implementation. Toward the Disorganization of Metro (1967-2000)
INTRODUCCION
Las situaciones de todo tipo que dieron lugar a la suspension parcial de la linea 12 (L12) del Metro, el 11 de marzo de 2014, (1) han sido objeto de una amplia indagacion con el afan de encontrar la causa de una decision nunca antes vista en la construccion de las anteriores once lineas.
Ante la urgencia de investigar alguna vertiente explicativa de entre la complejidad que supone la realizacion de ese proyecto, aparece la variable tecnologica a partir de la cual se podrian considerar las fallas fundamentales de diseno y construccion ingenieril. Este objetivo, sin embargo, se va atenuando en la medida que la informacion va fluyendo conforme las presiones publicas se expresan, y lo que parece tener cierta explicacion tecnica inobjetable, rapidamente se convierte en argumento politico polemico (Majone, 1997). Otra vertiente atrayente, debido a su resonancia a nivel de medios, es la intencionalidad o racionalidad politica de los tomadores de decision que encabezan las instancias de responsabilidad publica y privada.
Sin negar que las vertientes tecnica y politica tienen una importancia clave en la decision de suspender parcialmente la L12, es indispensable tambien explorar con otros "lentes conceptuales" (Allison y Zelikow, 1999) la complejidad que rodeo la toma de decisiones.
Las fases de toma de decisiones e implementacion seran abordadas en este ensayo en una amplia temporalidad, con la intencion de caracterizar para las primeras once lineas el modo en que se institucionalizo ese complejo proceso ingenieril: diseno, construccion y funcionamiento eficaz de una linea de Metro.
En ese lapso cobra importancia una forma predominante de consensuar las decisiones necesarias para sacar adelante y con eficacia tecnica la red de Metro. El eje conductor se situa en la presencia tacita del ejecutivo federal que esta a cargo del Departamento del Distrito Federal (DDF) y es quien aprueba una nueva linea. A partir de ese hecho, que con la fuerza del presidente es politica y financieramente posible, (2) se entrelazan los intereses y la disposicion de los actores privados (nacionales e internacionales) que intervendran en el complejo proceso.
La sofisticacion tecnologica en sus diversas expresiones (civil, transportes, electromecanica, electronica, comunicaciones, geologica, urbana, etcetera) se alinea eficazmente en un sentido organizativo, permitiendo el constante ajuste de las decisiones. El consorcio de empresas de Ingenieros Civiles Asociados, sa (ICA) y la asesoria y consultoria francesas especializadas en Metro aportan el expertise para que el servicio de Metro sea una realidad--como sucedio con las Lineas 1, 2 y 3--en un espacio como la Ciudad de Mexico, antigua ciudad prehispanica lacustre (ica, 1994; ICA, 2015). En terminos generales, hay un dominio tal de los ingenieros en la implementacion durante el desarrollo de las once lineas, que propicia que la planeacion, de facto, solo se asuma como una formalidad indispensable para el registro ex post de lo construido (no en la base ex ante de las decisiones e implementacion).
En ese sentido la prevision del ajuste correcto entre los componentes: el tren con la obra civil y electromecanica, es decir la experiencia en la gestion de proyectos, se convierte en una habilidad de los empresarios privados. Incluso a partir de la Linea 4, cuando aparece el Plan Maestro del Metro (PMM), esa habilidad estara plenamente compartida con los ingenieros de la parte gubernamental, los de la Comision de Vialidad y Transporte Urbano (Covitur), quienes tienen formalmente el papel de ser sus contratantes.
El monolitismo tecnico que caracteriza la hechura de la red de Metro, a partir de la Linea 11, empezara a desestructurarse por la fuerza de los cambios que acontecen en la esfera politica y administrativa. El institucionalizado estilo de toma de decisiones presidencialista y de implementacion ingenieril privada, se vera modificado debido al proceso de construccion de una nueva gobernanza con el cambio de regimen del DDF hacia el Gobierno del Distrito Federal (GDF).
La consecuente presencia de una multiplicidad de actores publicos y privados que tiende a conformar el entorno en el que se debe desplegar la gestion de proyectos empieza a tornar complejo el proceso en su logica ingenieril. ICA comienza a ser desplazada, y se da paso a la intervencion de otros actores del mercado de Metro, segun sea el resultado de las--ahora si--obligadas licitaciones.
Es en esta transicion cuando surgira, en el ano 2007, la decision de construir la H2. Desde el _ analisis desarrollado aqui, entresacamos cuatro ejes explicativos que ya se entreven sobre todo al final del periodo, en la realizacion de Linea "B". con ello se perfila un marco explicativo contextual, el cual estara presente durante la construccion de la L12:
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ICA ya no es ICA. El expertise generado en tres decadas estara ausente en el momento de construir la linea "B", y en consecuencia en la L12.
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El Plan Maestro del Metro es un referente sin peso. En el debate de la principal e inicial decision: el trazo, la influencia de criterios politicos puede facilmente priorizarse.
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Cambio de gobernanza en el paso del DDF al GDF. La presencia de nuevos actores tiende a desdibujar el modelo de gestion de proyectos: la nueva complejidad de la accion publica exige entonces su recepcion institucional y organizacional por parte del GDF.
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Por ultimo, caduca el modelo de gestion presidencial que formal e informalmente se habia observado durante el DDF. aparecen, desde un mercado internacional de Metro, estrategias que el GDF debe resolver generando nuevas capacidades.
Estos son los cuatro ejes que se entresacan del analisis organizacional de la construccion de las lineas del Metro desde 1969 hasta el ano 2000. La forma en que estos procesos politicos y sociales se gestan y aparecen con el paso del tiempo, permiten tener una historia organizacional del desastre de politica publica que es la L12. Este ensayo entonces seguira este proceso de desorganizacion del Metro hasta antes de la linea 12, y deja para otro trabajo el desglose mas detallado del papel de estos ejes analiticos en el desastre de politica publica que lleva a la suspension parcial del funcionamiento de la linea en 2014. Este analisis preliminar no solo permitira tener un mapa politico y organizacional de los problemas estructurales que la L12 enfrento, sino que llama la atencion sobre esta logica estructural que sigue existiendo hoy. En otras palabras, o esta dinamica politica y organizacional perversa cambia y se enfrenta por los tomadores de decisiones o estos fiascos de politica publica muy probablemente continuaran en la construccion y sostenibilidad del sistema de transporte colectivo Metro.
PRIMERA ETAPA (1967-1972): LINEAS 1, 2 Y 3. PUNTO DE PARTIDA TECNICO E INNOVACION INSTITUCIONAL
El marco de cuatro ejes explicativos que contextualizaran la construccion de la L12 se conforma por el analisis de las etapas primera, segunda, cuarta y sexta. En ellas sucederan los cambios mas importantes en la formacion de la toma de decisiones (diagrama 1).
El sistema de Transporte colectivo-Metro (STC) se creo en 1967 como una entidad de vanguardia, un organismo descentralizado del DDF. Mediante su decreto de creacion (DOF, 19 de abril de 1967), el STC asume la responsabilidad del proceso necesario para ofrecer el servicio publico de transporte masivo en la capital del pais. Es entonces este organismo el responsable de las funciones de imagen, diseno, planeacion, construccion, operacion y mantenimiento de la nueva infraestructura de transporte. En otras palabras, su mandato es integral de todo el proceso (cuestion que raramente cumplira ante la complejidad del mandato en si mismo). En todo caso, el STC nace con este mandato y ademas con una mision inmediata de alta complejidad (para la que contara con todo el apoyo del poder presidencial): (3) la construccion de las tres primeras lineas del Metro.
Son cuatro los componentes tecnicos que le daran viabilidad a las nacientes lineas de Metro (lineas 1, 2 y 3) y es hacia su solucion que se aboca la responsabilidad del STC (STC, 1973; ICA, 1994, 1997):
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Obra civil: en relacion con las condiciones del subsuelo, dado el riesgo de hundimiento general del Valle de Mexico.
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Factibilidad economica y financiera: debido al alto costo de la nueva tecnologia.
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Trazo de las lineas: en funcion de la demanda (origen-destino) de los futuros pasajeros.
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Trenes: para atender el volumen de viajes proyectado.
La solucion a cada una de estas variables tecnicas fue posible gracias a la prevision de la empresa ICA, que ya desde 1958--una decada antes de iniciarse la construccion--entregaba al DDF el anteproyecto denominado "Estudio de Vias Rapidas para la ciudad de Mexico" (Gonzalez, 1988: 65). El STC, asumiendo la personalidad juridica y el presupuesto propio que le permiten su calidad de organismo publico descentralizado, contratara a ICA en 1967 para hacerse cargo de todo el ciclo de realizacion del nuevo sistema de transporte.
ICA desarrollo el proyecto conceptual (diagrama 2, fase I) asesorada por empresas privadas de Francia (Alsthom, (4) entre las principales) (Moreno, 2013: 9-11) y por el Metro de Paris. (5) en la perspectiva de la gestion integral, el proyecto conceptual es el punto de partida tecnico para abrir el debate sobre la prefactibilidad de la obra (Hernandez charraga, 1996), y en el caso de una linea de Metro se extrae de los estudios de demanda la propuesta de los trazos de una naciente red de Metro.
Enseguida de la aprobacion del proyecto conceptual, ICA llevo a cabo el proyecto basico (diagrama 2, fase II), que consiste en realizar estudios de mayor profundidad en la ingenieria basica (pruebas especializadas de geologia, mecanica de suelos, etcetera) necesarios para proponer la tecnologia de...
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