El debate sobre el redimensionamiento del mapa municipal español
| Autor | Diana Santiago Iglesias |
| Cargo | Profesora Contratada doctora de derecho administrativo |
| Páginas | 367-396 |
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Desde el inicio de la crisis económica cuyo inicio se puede situar, en el caso español, en el año 2008, las Administraciones públicas se hallan inmersas en un intenso proceso de racionalización, reestructuración y adelgazamiento, que afecta, tanto al ámbito estatal como al autonómico y al local.
Esta situación ha provocado que se reavivase el debate sobre la necesidad de redimensionar el mapa municipal, poniendo nuevamente de actualidad el vie-jo dilema sobre la conveniencia de suprimir Municipios para poner in a sus problemas inancieros y a su consiguiente falta de capacidad para prestar de forma eicaz y eiciente los servicios públicos de su competencia.
Con el presente trabajo, se pretende ofrecer una perspectiva global de los términos en los que se plantea el debate anterior. Con este in, en primer lugar, se realizará una breve explicación del origen y evolución del municipio, que permi-ta comprender tanto las causas de la coniguración actual del mapa municipal como el valor y el signiicado que el municipio tiene en España. A continuación, en segundo lugar, se expondrán las distintas alternativas planteadas por la doctrina a lo largo de las últimas décadas para resolver los problemas de los pequeños municipios. Por último, dado que, tal y como se verá, de las opciones barajadas, la supresión de los pequeños municipios mediante su fusión es la preferida tanto por diversas instancias europeas y nacionales como por un importante sector doctrinal, se examinará la regulación vigente del procedimiento para llevarla a cabo y las propuestas de modiicación contenidas en el Proyecto de Ley de Racionali-zación y Sostenibilidad de la Administración local, fruto del proceso de reforma de la normativa básica local impulsado por el Gobierno español.
Con carácter previo al análisis del debate sobre la reforma del mapa municipal español, es necesario realizar un breve excursus sobre el origen y la evolución histórica del Municipio, que permita comprender adecuadamente la realidad
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local española del siglo XXI y valorar, en su adecuado contexto, la viabilidad de las opciones de reforma del mapa local que se barajan en la actualidad1.
El origen de la actual institución municipal, constatada la extinción del Municipio romano, se puede situar en la Edad Media, momento a partir del cual se fue consolidando como Entidad pública para la gestión autónoma de los intereses de sus vecinos.
En el siglo IX tuvo lugar un incipiente renacimiento de los núcleos urbanos que, no obstante, todavía cumplían una función defensiva y estratégica. En estas villae o aldeas se necesitaba del acuerdo o consenso de sus habitantes para poder llevar a cabo la gestión de sus explotaciones agrícolas y de los bosques y tierras comunales. Con este in, se crearon los concilia, órganos integrados por todos los miembros de una comunidad para la adopción de decisiones sobre asuntos de interés común; éstos se pueden considerar la génesis del concejo o Municipio. Sin embargo, su autonomía no era plena, puesto que sus reuniones solían estar presididas por un delegado regio.
En esta época del resurgimiento urbano, la Corona, por motivos económicos, militares y políticos, concedió, gradualmente, y a través de normas singulares, un status privilegiado a determinados concejos —Cartas pueblas, Fueros municipa-les—, principalmente, con el in de que se uniesen al Rey en su lucha contra los poderes señoriales, lo que determinó que, durante este periodo, el régimen municipal no se desarrollase de forma sincrónica en la Península.
A lo largo del siglo XII, el crecimiento de los núcleos de población y el incremento del ámbito competencial de la asamblea de los concilia determinó que, en la misma, participasen sólo un número reducido de representantes y que se procediese al establecimiento de oiciales permanentes en cada localidad, desig-nados, en un primer momento, por el representante del rey —dominus villae— como auxiliares y, en un momento posterior, por los propios vecinos ya representados en un consejo reducido, quedando superado, en consecuencia, el régimen del concilium abierto.
Durante el siglo XIII, las oligarquías urbanas se fueron apropiando del poder municipal obligando, en consecuencia, a la monarquía a reairmar su posición aumentando el intervencionismo regio; para ello, se procedió a la creación de los regimientos, que sustituyen a los antiguos consejos y cuyos miembros son nom-
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brados por el rey, normalmente, de entre los grupos oligárquicos con mayor ai-nidad a la monarquía. La instauración del regimiento por Alfonso XI fue un acontecimiento esencial en la evolución del concejo castellano al reducir la participación ciudadana en la toma de decisiones políticas y, en consecuencia, al poner in a la época del reconocimiento de autonomía municipal.
Sin embargo, con esta solución se logró sólo en parte el objetivo pretendido por la monarquía, —que la política local estuviese controlada por las autoridades concejiles de designación real— puesto que el intervencionismo regio directo en la vida de la ciudad debía quedar limitado a la justicia, de lo contrario, se estarían vulnerando los privilegios y fueros locales todavía existentes. Ante esta situación, y con el in de aumentar el control sobre las oligarquías, se crea la igura del corregidor, llamado inicialmente a inspeccionar la actuación de las autoridades locales.
Así, en el siglo XV y durante toda la Edad Moderna, el regimiento se impuso en todas las ciudades y la figura del corregidor se reforzó, hallándo-se investido de amplias facultades, incluso gubernativas. Pero, a inales de dicho periodo, las regidurías sufrieron un proceso de patrimonialización, consecuencia, en gran medida, de las continuas necesidades económicas de la monarquía, y los cargos locales terminaron por configurarse como perpetuos, hereditarios y transmisibles.
En el siglo XVIII, a pesar de la consolidación del modelo organizativo descrito en los párrafos anteriores, la Administración local no era todavía uniforme: existían varios tipos de estructuras municipales heredadas de la Edad Media y aún persistía un considerable número de Municipios de señorío no sometidos al control real. Ante esta situación, la monarquía decidió romper con la realidad existente e imponer un tipo uniforme de organización, extendiéndolo a todos los núcleos de población, cualquiera que fuera su tamaño.
En la época del reformismo borbónico, Carlos III intentó regenerar el gobierno municipal mediante la implementación de un ambicioso plan de reformas, contenido en el Auto Acordado de 5 de mayo de 1766, por el que se instituyeron dos tipos de cargos electivos abiertos a todas las clases sociales: los diputados del común —con funciones económicas y de abastos— y los síndicos personeros — con funciones de iscalización de la actividad municipal y petición de accio-nes de interés general—. Sin embargo, estas reformas no lograron alterar la situación existente y la diversidad continuó siendo la característica de los Municipios españoles.2
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Hubo que esperar hasta el siglo XIX para poder observar una serie de cam-bios esenciales para comprender la coniguración actual del mapa municipal español. La Constitución de Cádiz de 1812 contiene las bases de un nuevo régimen local de inspiración francesa. En ella se prevé una nueva estructura municipal y provincial, con la que se busca la uniformización del régimen local y la superación de la situación de diversidad, privilegios y desigualdades propia del Antiguo Régimen.
Tal y como señala RIVERO YSERN, se partió de la realidad de los “pueblos”, para los que se generalizó la fórmula de Ayuntamientos compuestos de Alcalde, Regidor y Procurador del Síndico, cargos presididos por el Jefe Político,3 predominando, en consecuencia, una organización subordinada al poder central frente a una concepción autonómica del mismo.4El régimen local instaurado por la Constitución de 1812 se basaba en tres pilares: la uniformización, la democratización y la centralización. De acuerdo con estos tres principios de actuación, se adoptaron las siguientes medidas: en primer lugar, se ordenó la constitución de Ayuntamientos en todas las poblaciones superiores a 1000 habitantes, con una organización y unas competencias comunes;5 en segundo lugar, se pretendía erradicar los cargos perpetuos, estableciendo un sistema de elección indirecta por los vecinos y, en tercer lugar, siguiendo el modelo de los Departamentos franceses, se previó la división del Estado en provincias y la creación de las Diputaciones provinciales, nacidas como parte de la Administración General del Estado, y autoridades superiores al Ayuntamiento, con funciones de control sobre el mismo.
A partir de este momento, una vez superada la etapa absolutista, comenzó un periodo de fuerte inestabilidad política en España que trajo como consecuencia numerosas reformas del régimen local, todas ellas de vigencia limitada en el tiempo y presididas por el principio de uniformización. Se generalizaron los Ayuntamientos en todas las poblaciones que contasen con un número determinado de habitantes, se previó su regulación general por ley y se establecieron mecanismos de tutela y control...
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