Crisis politicas internacionales y desequilibrios estructurales del sistema energetico: la dependencia alemana del gas ruso en perspectiva historica (1970-1982).
| Autor | Solera Urena, Miriam |
International crisis and imbalances in the energysystem: German dependence on Russian gas in historical perspective (1970-1982)
Introduccion
En el contexto de los repetidos conflictos de caracter energetico y politico que, desde 2005, involucran a Rusia y Ucrania, y en menor medida a Bielorrusia, la importancia de Rusia en el suministro de gas natural a Alemania, asi como el uso exclusivo de gasoductos en dicho proceso, constituyen factores de debilidad estructural en el sistema aleman de abastecimiento de gas. Partiendo de que ambos son herencia de la politica energetica desarrollada por los gobiernos federales entre 1970 y 1982, este articulo analiza los condicionantes de dicha politica en un contexto amplio, atendiendo a las circunstancias que tuvieron lugar en la escena internacional.
La magnitud y la complejidad con que confluyeron una serie de procesos politicos, economicos y sociales en la realidad internacional a finales de la decada de los sesenta y principios de los setenta, otorgaron una visibilidad y una relevancia ineditas a nuevos actores en la politica internacional. El panorama internacional cambiante urgio a reconocer el papel de dichos agentes--estatales y no estatales--, la naturaleza interestatal, transgubernamental y transnacional de los nexos formales e informales establecidos entre ellos (1), y la mengua del monopolio de los Estados y del poder coercitivo en las relaciones internacionales. Las crisis monetarias, economicas y energeticas en la decada de los setenta, provocaron una reinterpretacion de la nocion de "seguridad" que altero las agendas politicas, los margenes de negociacion y las preferencias en los procesos coetaneos de toma de decisiones de los gobiernos occidentales, enriqueciendo asi la naturaleza de las relaciones internacionales. Asuntos hasta entonces considerados de indole domestica--el dialogo politico, la economia, la energia, los movimientos sociales y el medioambiente--se incorporaron a la agenda de la politica internacional.
Estas transformaciones en la realidad internacional dieron auge al modelo teorico transnacional que redefinio las premisas realistas predominantes en ese momento en la disciplina de Relaciones Internacionales, "senalando su falta de adecuacion a las caracteristicas reales de un Sistema Internacional que habria evolucionado notablemente dentro de unos margenes historicos concretos." (2) El concepto de "interdependencia compleja" de Robert Keohane y Joseph Nye apelo a un ideal de sistema internacional mas ajustado al momento cambiante, "que abarcase los argumentos realistas acerca de la estructura del poder y que, a la vez, explicara los cambios en los procesos del sistema internacional". (3) Tanto la proliferacion del numero y naturaleza de canales de conexion que involucraban de manera creciente a actores no estatales en los procesos politicos, como la reorganizacion de la agenda politica internacional con asuntos (issues) no militares y de indole domestica, modificaron la estructura del sistema internacional y los patrones tradicionales de interaccion entre los componentes. El concepto de "poder" dejo de medirse exclusivamente en funcion de los recursos militares de cada estado con los que obligar a terceros a actuar conforme a sus preferencias. La variedad de asuntos y la conexion (linkage) entre ellos marcaban las relaciones de interdependencia entre actores, e inducian a adoptar logicas diferentes de negociacion y de accion para alcanzar los resultados deseados. Como apunta David Balwind, considerar la interdependencia, respecto a un asunto, en funcion de los costes de oportunidad que ocasionaria la suspension o alteracion de dicha relacion para las partes intervinientes--esto es, en funcion de su vulnerabilidad (vulnerability) y no de los efectos mutuos {sensitivity)--supondria equiparar dicha relacion a una relacion de poder. (4) Sobre esta base, Robert Keohane y Joseph Nye senalan que la asimetria, entendida como la desigualdad de costes que supondria para las partes involucradas la busqueda de alternativas, posibilitaria el ejercicio de poder sobre la parte en desventaja. Este supuesto queda en si matizado por la naturaleza del sistema internacional que, al conectar asuntos y actores de una manera compleja, desdibuja la frontera entre ellos en los procesos de negociacion. (5)
En linea con los argumentos formulados, en este trabajo se sugiere la conveniencia de analizar las transformaciones de los modelos energeticos nacionales desde una perspectiva sistemica en un contexto temporal amplio. Este enfoque implica considerar los subsistemas energetico, social, politico, economico y tecnologico, como elementos de un sistema nacional complejo, vinculados entre si y con el entorno regional e internacional mediante una estructura o conjunto de relaciones formales e informales. Se afirma que el enfoque sistemico, al permitir conciliar la agencia con la estructura, es util para el estudio de la evolucion de dichos subsistemas y abre la puerta a desarrollos futuros que posibiliten la aplicacion empirica sobre casos de estudio concretos.
De esta manera, este articulo aborda el analisis de la politica energetica federal alemana desarrollada entre 1970 y 1982, otorgando una atencion particular al vinculo energetico entre la RFA y la Union Sovietica y a los factores que coadyuvaron su fortalecimiento. La primera parte de este trabajo presenta datos energeticos y de infraestructura actuales de Alemania. A continuacion se exponen de manera sucinta las circunstancias de la decada de los sesenta y setenta, tanto del ambito internacional como especificas de la RFA, pertinentes para contextualizar las relaciones energeticas entre Alemania y la URSS desarrolladas a partir de la crisis petroleo de 1973, que son referidas en un epigrafe ulterior. Se concluye que en el contexto mundial de crisis economicas y energeticas, la consolidacion de las relaciones de exportacion de gas natural sovietico a la RFA estuvieron necesariamente precedidas del dialogo politico, diplomatico y de seguridad entre ambos paises. A su vez, este proceso de apertura a los paises socialistas (Ostpolitik) fue posible gracias a la 'legitimacion" internacional que supuso el clima de distension militar iniciado a mediados de la decada de los sesenta entre EE.UU. y la URSS. Auspiciados por dichas circunstancias, los acuerdos energeticos con la URSS para el suministro de gas fueron consecuencia logica de la concurrencia de otros factores coadyuvantes, a nivel nacional e internacional: por un lado de indole social (movimientos de protesta antinucleares, posteriormente institucionalizados como partidos politicos y asociaciones); comercial (fracaso de acuerdos para la diversificacion del suministro de gas); industrial y laboral (revitalizacion de sectores industriales deprimidos); y tecnologica (inmadurez tecnica de otras energias alternativas).
El gas natural en Alemania: sinopsis de consumo, infraestructura y cronologia
En la actualidad, la RFA es el mayor consumidor de energia de la Union Europa, con una cuota del 19 por ciento de la energia primaria consumida, y el septimo mayor consumidor a nivel mundial. (6) El gas natural es la segunda fuente de energia primaria por detras del petroleo: en 2014, represento 20,4 por ciento del total, con una tasa de dependencia de las importaciones superior a 85 por ciento. (7) Rusia proveyo 38,6 por ciento del volumen total importado en 2014, seguido de Noruega con 33,1 por ciento, los Paises Bajos con 24,1 por ciento y, con una presencia significativamente inferior, Dinamarca y el Reino Unido. (8)
La infraestructura de importacion de gas hacia Alemania se basa exclusivamente en gasoductos. La red de gasoductos marinos desde Noruega esta compuesta por Norpipe y Europipe i, activos desde 1977 y 1995 respectivamente, y Europipe II, activo desde 1999. Una red de transporte de corta distancia posibilita la exportacion desde los depositos neerlandeses de Groningen, del Mar del Norte en Reino Unido y de Dinamarca. El gas sovietico/ruso: 1) desde 1973, a traves de la red de transito de Ucrania (via el gasoducto Brotherhood) que auna los flujos procedentes de diferentes regiones, entre ellas de Urengoi, y lo envia por un unico nodo de acceso en Uzhgorod hacia la red de transporte de Eslovaquia y la Republica Checa; (9) 2) desde 1997, a traves del ducto Yamal-Europa, que transita a traves de Bielorrusia y Polonia; y 3) desde 2011, a traves de Nord Stream, gasoducto marino que transporta alrededor de la mitad del volumen importado anualmente por Alemania hasta Greifswald, evitando el transito por terceros. Esta ausencia de terminales de regasificacion de gas natural licuado (LNG) en Alemania la situa en una posicion de dependencia rigida de sus suministradores y de las rutas regionales de transporte, circunstancias que constrinen sus opciones de diversificacion.
Tradicionalmente, uno de los cometidos esenciales de los sucesivos gobiernos federales ha sido garantizar la fiabilidad y la rentabilidad del suministro energetico como medio para preservar la seguridad y el bienestar socioeconomicos de la sociedad alemana. Desde su fundacion, en 1949, e inclusive hasta el periodo de estudio que concierne a este articulo, en la rfa se sucedieron tres etapas en la politica energetica. (10) Una primera, hasta mediados de la decada de los cincuenta, en la que la escasez energetica, la reconstruccion posbelica y el despegue economico urgieron a acelerar el ritmo de extraccion de hulla mediante subvenciones gubernamentales, asegurando la demanda interna de energia. Una segunda, hasta 1973, en la que las medidas legislativas de abaratamiento energetico, acometidas para preservar el ritmo de crecimiento industrial, propiciaron un incremento continuado de la demanda de crudo. La tercera fase, objeto de analisis de este articulo, se inicia con el estallido de la primera crisis del petroleo, y situa la seguridad de abastecimiento en el foco central de la politica...
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