El control constitucional de la omisión legislativa en México
| Autor | Elízabeth Cruz |
| Cargo | Profesora del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Ciudad de México. |
| Páginas | 40-76 |
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La necesidad de proteger la constitución se funda en la realidad, en el sentido de que la vida social regulada por el derecho, es de naturaleza sumamente dinámica y, por lo tanto, día con día cambiante. Los vertiginosos cambios económicos, políticos y sociales demandan que la norma suprema exponga un alto grado de eficacia y aplicabilidad; por ello, la Constitución Política mexicana como norma suprema garante de nuestro estado de derecho, no se resigna y no quiere ser un catálogo normativo de buenas intenciones, quiere ser y debe convertirse en un instrumento de respuesta social y de anticipación al futuro.
Sin embargo, para la consecución de dicho ideal, se hace indispensable la intervención del órgano constitucionalmente facultado para generar el despliegue normativo que permita actualizar tanto nuestra Norma Suprema como el enramado legal que de ella se desprende, situación que en nuestro país en muchas ocasiones no es posible constatar, debido a que existen situaciones sociales que demandan respuestas jurídicas y por ende, de la labor legislativa para llevar a cabo la adecuación de aquellos preceptos que permitan la armónica convivencia de la sociedad, así como el mejoramiento de nuestras distintas instituciones; fenómeno que trae consigo una visible incertidumbre en nuestro estado de derecho.
A mayor abundamiento, en la actualidad, no es de llamar la atención constatar situaciones tales como el que una norma jurídica no es aplicable del todo, motivando con ello una discriminación de iure , o el hecho de que alguno de los postulados de la Constitución no es aplicable, puesto que hace falta crear la legislación secundaria que lo dote de eficacia en forma plena, o simplemente el escuchar las voces que se han levantado para sostener que la vigencia de la Constitución no puede depender de un órgano constituido, por lo que ante su omisión se debe aplicar la disposición constitucional directamente.
En este sentido, surge la necesidad de ejercitar un control sobre la inactividad legislativa a la cual la doctrina y muchos sistemas jurídicos han denominado “omisiónPage 41legislativa” o “silencio del legislador”, que se concibe como una abstención de hacer por parte del legislador, su flojedad o descuido en el cumplimiento de un mandato constitucional de creación de las leyes, por no actualizar o crear una disposición normativa, o hacerlo de manera insuficiente o deficiente; de esta manera, la omisión legislativa no es simplemente un no actuar, sino también un no actuar de la manera en que se espera y por ello, sólo se es omiso en un contexto en que es relevante una actuación determinada.
En consecuencia, si la inactividad u omisión del legislador se torna en una infracción a la Constitución ya sea por la falta de desarrollo total o parcial de alguno de sus preceptos o simplemente por la falta de actualización de las leyes que afecten su plena vigencia, entonces dicha inactividad debe ser controlada por medio de un instrumento procesal, que permita asegurar el respeto a la supremacía constitucional y el disfrute de las garantías constitucionales consagradas en beneficio del gobernado; por lo anteriormente expuesto, revisemos algunos aspectos.
Dentro de la estructura jurídica de los estados democráticos, la Constitución es la base suprema sobre la cual se erigen, misma que determina los modos de creación normativa, así como los valores esenciales que deben ser respetados para el debido funcionamiento del Estado.
El respeto irrestricto a nuestra Constitución Política, implica reconocer que la misma produce efectos jurídicos y que por lo tanto ocupa una posición dentro del ordenamiento jurídico (que no puede ser otro que el de suprema); de este modo, la función legislativa en sentido material y no formal, como función creadora de normas, queda sujeta a las disposiciones constitucionales que se establecen como su parámetro de constitucionalidad, ya sea, en tratándose de los casos de las acciones u omisiones de los poderes públicos. Pero ¿qué es la supremacía?
Por el término “Supremacía”, se entiende la característica de primacía o primer lugar que ocupa la Carta Magna, la cual como emanación del pueblo constituye la autoridad más grande que existe dentro de una estructura jurídica. Por ello, la Constitución alPage 42ocupar el primer lugar dentro de todo ordenamiento normativo, constituye el principio limitativo que determina que no existe ningún precepto de superior categoría que pueda estar por encima de ella, ni menos aún alguna persona o autoridad por ser ésta el producto genuino del ideal soberano de un pueblo; ideal que indudablemente se ve acompañado del concepto de soberanía.
En México, las primeras Constituciones de la etapa independiente de 1814 y 1824, acogen en sus primeros artículos la idea de la soberanía asociada al de independencia de nuestra República. En la Constitución de 1857 la idea de soberanía se incorpora como un importante adelanto dentro de la estructura política de nuestro país, toda vez que se hace depositar originariamente en el pueblo, observándose con ello la disociación Iglesia-Estado al negarse la influencia de Dios como fuente primaria del poder político. Finalmente, en la Constitución Política de 1917, la idea de la soberanía es retomada después de las garantías individuales, de la nacionalidad y de la ciudadanía, para ser consagrada expresamente en su artículo 39.
Ahora bien, la supremacía de la Constitución trae consigo dos presupuestos fundamentales que le dan esencia y vida: primero, el hecho de que el poder constituyente (encargado de crear la Constitución) es distinto a los poderes constituidos y segundo, que en nuestro país la Constitución es escrita y rígida.
Por lo que toca al primer presupuesto, la separación del Poder Constituyente respecto de los poderes constituidos, se establece de acuerdo al tiempo y a las funciones en que actúan cada uno de los mismos; ya que cronológicamente el Poder Constituyente precede a los Poderes Constituidos y una vez que ha cumplido su misión elaborando la Carta Fundamental desaparece del escenario jurídico del Estado, para dar paso a los órganos creados por él, es decir, los Poderes Constituidos; o como acertadamente lo expresaba John Locke: “...en las Repúblicas bien ordenadas, donde el bien del conjunto es considerado como se debe, el poder de crear leyes se haya en manos de diversas personas; más hechas estas, dicho cuerpo se desintegra y de nuevo queda sujeto a las leyes que hicieran ellos mismos, lo cual es otro vínculo estrecho que les induce a cuidar de hacerlas por el bien público.”1 En cuanto a las funciones, la diferencia entre ambos poderes se establece en virtud de que el Poder Constituyente no gobierna, sólo crea la Ley Suprema en base a la cual han de gobernar los poderes constituidos, en términos de la competencia establecida por el propio poder constituyente.
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Por lo que se refiere al segundo presupuesto y en base a la clasificación existente en los Textos Constitucionales, podemos afirmar que en nuestro sistema constitucional, la Ley Fundamental es una Constitución rígida porque para su modificación, adición o reforma, se requiere la participación de un órgano distinto del poder constituido (o Poder Legislativo, quien es el encargado de la elaboración de las leyes ordinarias), con un procedimiento más complicado y un quórum mayor que el que se exige para la aprobación de una ley ordinaria. Este órgano encargado de reformar la Constitución ha sido llamado “Poder Constituyente Permanente” o “Poder Revisor de la Constitución” que se conforma por el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados (artículo 135 de nuestra Ley Fundamental).
Por lo tanto, siendo la Constitución la fuente última de validez de un orden jurídico, para que una norma cualquiera sea válida, requiere encontrar dicho fundamento de validez en su conformidad con el conjunto de normas que le son superiores y en primera instancia, con la del Código Fundamental; cabe señalar que dicha conformidad debe ser tanto en el aspecto formal, es decir, en tratándose del procedimiento de elaboración de una norma jurídica, como en el aspecto material o contenido de la misma, de tal suerte que cualquier acto emitido por alguno de los Poderes Públicos, cuya competencia no derive de la propia Ley Suprema, son nulos y tal nulidad debe decretarse por medio de los instrumentos procesales idóneos para la defensa de la misma, ya que ésta es la voluntad popular convertida en norma.
Uno de los puntos fundamentales para el análisis de la Constitución como norma jurídica, son los elementos que la conforman o su estructura, la cual se integra con los derechos fundamentales o parte dogmática (que dependiendo del Texto Constitucional pueden ser mayor o menormente explícitos) y con la división de poderes, entendida como distribución de funciones en diferentes órganos, también llamada parte orgánica. Dichos elementos se integran a partir del aspecto básico que da vida a una Constitución denominado “normas”. Por norma jurídica se entiende toda regla...
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