Contraloria social y derechos sociales: el desafio de la integralidad.

AutorCunill Grau, Nuria
CargoReport

Social Accountability and Social Rights: The Challenge of Integrality

INTRODUCCIÓN

En América Latina existen actualmente manifestaciones contundentes de un compromiso de la sociedad civil en la protección y defensa de los derechos sociales. En Perú, un relator de Naciones Unidas expresaba que "lo impresionaron muchos aspectos de las actividades de la sociedad civil como las organizaciones no gubernamentales, grupos eclesiásticos, agrupaciones de pacientes, asociaciones de profesionales de la salud y personal académico; entre ellos, por ejemplo, su conocimiento del derecho a la salud y su compromiso con éste" (Hunt, 2005, 5). Este caso se repite en muchos países de América Latina.

Por otra parte, en los últimos años ha habido esfuerzos significativos en la búsqueda de una protección más eficaz de los derechos económicos, sociales y culturales en el plano internacional, que apuntan a asegurar su exi-gibilidad y justiciabilidad en ese plano (Trindade, s.f.).

En cualquier caso, la ausencia de regímenes integrales de garantías explícitas que posibiliten la exigibilidad de los derechos es, tal vez, uno de los mayores problemas que limita los alcances de las políticas sociales que adoptan un enfoque de derechos. En este sentido, una de las conclusiones a que ha arribado la literatura especializada es que, en el marco de las acciones de exigibilidad de derechos económicos, sociales y culturales, una clave de éxito es la posibilidad de articular las estrategias de incidencia legal -que suponen la intervención judicial- con otras estrategias de incidencia política, tales como el monitoreo de políticas públicas sociales, el cabildeo en las instancias de la administración o en el Parlamento, la negociación, la movilización social o las campañas de opinión pública (Abramovich, s.f.,18).

Nosotros colocaremos el foco en una de las estrategias de incidencia política, la contraloría social, referida a su vez específicamente a la exigibili-dad de los derechos sociales de la ciudadanía.

La tesis que intentaremos exponer es que la capacidad de incidencia de la contraloría social está en directa relación con su asunción como derecho ciudadano incluido en la integralidad de lo social, así como con el manejo que se haga de la tensión entre su dependencia e independencia respecto del Estado.

Construiremos la argumentación a través de dos aproximaciones a la integralidad, que constituyen las dos secciones de este trabajo.

PRIMERA APROXIMACIÓN: LA CONTRALORÍA SOCIAL COMO DERECHO CIUDADANO INTEGRADO EN LA INTEGRALIDAD DE LO SOCIAL

Puede, en principio, asumirse que la noción de contraloría (o auditoría o control) social remite al conjunto de acciones y prácticas fiscalizadoras y reguladoras llevadas a cabo autónomamente por la sociedad sobre el ámbito de lo público, con el fin de que éste exprese en su actuación los intereses públicos y aporte a la construcción de ciudadanía.

Así definida, la contraloría social corresponde a aquel tipo de participación ciudadana que expresa activamente la voluntad de la sociedad de ejercitar en forma directa su función de crítica y control sobre el Estado. Por eso es intrínsecamente política: se traduce en una disputa por lo público -sus agendas, su financiamiento, su desempeño y sus resultados--, teniendo a la vista el ejercicio o ampliación de los derechos de ciudadanía.

En este marco, la contraloría social no agota la participación ciudadana y, por lo tanto, no es sinónimo de ella. (1) Sostenemos que rescatar la especificidad de la contraloría social es una tarea necesaria para analizar, a su vez, los desafíos que impone su desarrollo.

Sin embargo, la contraloría social -al igual que cualquier forma de participación ciudadana- puede ser desplegada sobre el proceso de la formación de las decisiones públicas (control ex ante), sobre los resultados de las acciones públicas (control ex post) e incluso sobre los procedimientos de decisión.2 Esta distinción es relevante porque sugiere que los alcances de la contraloría social no se agotan en "llamar a cuentas a los actores estatales" -o sea, en la exigencia de rendición de cuentas-para minimizar la corrupción o aumentar la eficiencia gubernamental, ni se refiere sólo a los resultados de la gestión pública. La asunción de lo primero, de manera casi automática, conduce a imponer un sesgo económico-financiero, técnico y hasta burocrático a la contraloría social. Por su parte, la asunción de lo segundo supone el riesgo de circunscribir la regulación social sólo a las consecuencias de las decisiones gubernamentales. Ambas, pues, tienden a vaciar el contenido político de la contraloría social.

Con base en esta aproximación nuestro primer argumento es que la capacidad de la contraloría social para incidir en la construcción de ciudadanía está, en primera instancia, asociada con la posibilidad de que ella misma se convierta en un derecho ciudadano que se ejercita sobre el conjunto de "lo social".

Tras esta perspectiva, que reclama integralidad en el abordaje de la con-traloría social, subyacen dos supuestos.

Uno es que la propia efectividad de los programas sociales no sólo depende de que éstos sean diseñados desde un enfoque de derechos, considerando, a la vez, la integralidad de la pobreza y de la exclusión social, sino que depende básicamente de la propia calidad y equidad de los servicios sociales dado que éstos constituyen los espacios donde se zanja en definitiva la protección de los derechos económicos, sociales y culturales. En atención a ello, sostendremos que la contraloría social debe cubrir los programas sociales y extenderse hacia los servicios sociales, de modo tal que asegure la exigibilidad de los derechos donde son efectivamente dirimidos.

El otro supuesto es una ampliación del anterior. La vigilancia ciudadana constreñida sólo al seguimiento de las acciones públicas (programas y servicios) no asegura por sí sola la realización de los derechos que configuran la ciudadanía social. Los procesos de formación de la política social definen el alcance (entre otros, por vía del financiamiento) de los derechos; por lo tanto, la contra-loría social requiere insertarse en tales procesos, así como en su evaluación.

En lo que sigue haremos una revisión general de cómo se han enfrentado estos asuntos en nuestra región.

Contraloría social en los programas, pero también en los servicios sociales

Los casos más emblemáticos de la nueva manera de hacer política social, especialmente respecto de la población indigente, se basan explícita o implícitamente en un enfoque de construcción de ciudadanía en su dimension de derechos y deberes, y en la integralidad en el abordaje de la pobreza. Los denominados programas de transferencias condicionadas expresan este nuevo abordaje, como es el caso, por ejemplo, del Sistema de Protección Social Chile Solidario y el del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades de México.

El enfoque de derechos es asumido en ese tipo de programas sociales en tanto que en ellos prima la definición de beneficios cuya asignación es automática y su exigibilidad está tutelada por ley (s.a., 2006, 7), y se basan tanto en la generación de condiciones institucionales que posibiliten el ejercicio de los derechos sociales por parte de las familias necesitadas (Palma, 2005), como en el desarrollo de sus capacidades. A su vez, el enfoque de deberes subyace esos programas, al considerar, entre otras cuestiones, que las personas son corresponsables de procesos y resultados. Por ejemplo, en Chile Solidario se contempla la figura del "contrato familiar", que es un convenio en el cual el Estado se compromete a entregar los bienes y servicios a los que las familias tienen derecho, y las familias se comprometen a cumplir con una serie de tareas.

Por otra parte, en todos estos nuevos programas sociales la coordinación intersectorial es asumida -al menos nominalmente- como el modelo de gestión central de sus acciones, habida cuenta del reconocimiento de la multidimensionalidad de la pobreza. (3) De hecho, en principio, los programas adoptan la lógica de un sistema basado en la integralidad que consiste en diversos servicios, complementarios entre sí, que llegan en tiempos comunes a las mismas personas (s.a., 2006, 11). (4)

Por lo tanto, podría concluirse que los nuevos programas sociales, al menos en su intención, contienen significativas innovaciones en su enfoque de construcción de ciudadanía social. (5)

Sin embargo, dos falencias que relativizan esa conclusión tienden a hacerse presentes: un déficit de participación social y un déficit de integrali-dad extraprogramas que repercuten en la propia concepción de la contralo-ría social que subyace la política social. Los analizaremos a continuación.

El caso de Chile Solidario pudiera definirse como el más extremo en cuanto al déficit de participación. Como lo resalta Palma (2005, 11), este programa no contempla de manera explícita entre sus objetivos el fortalecimiento o la inclusión de alguna forma de participación social. A lo más, "y si efectivamente es pertinente aplicar el concepto, la participación promovida apunta a un acceso más informado a las distintas prestaciones otorgadas por el Estado".

El Programa Oportunidades, por su parte, a nivel institucionalizado sólo contiene una forma de representación comunitaria para controlar el programa desde sus beneficiarios, los comités de promoción comunitaria (uno de cuyos componentes son los vocales de control y vigilancia), aunque "sin atribuciones ni mecanismos de control claramente definidos" (Hevia, 2006, 31), y un sistema de atención ciudadana, que contempla el derecho a la denuncia, pero también de limitado uso, entre otras razones, porque "no se conocen los mecanismos para la presentación de las mismas y, por otro lado, se perciben como complicados y poco confiables" (pnüd, 2007, 57). (6) Ambos, a su vez, no tienen conexión.

En términos más amplios, un estudio que seleccionó cuatro países (Argentina, Chile, Paraguay y Perú) y 18 programas...

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