Construccion de capacidades estatales: Un analisis de politicas de promocion del diseno en Argentina/State-Capacity Building: Examining Design Policies in Argentina.
| Autor | Chudnovsky, Mariana |
INTRODUCCION
La importancia de la construccion de capacidades estatales para la implementacion de politicas publicas aparece, cada vez con mayor frecuencia, en el debate politico y academico. Desde Weber (1964) en adelante, se estudia directa o indirectamente la capacidad estatal. sin embargo, existe una division en la literatura entre quienes la entienden como autonoma y, en consecuencia, relativamente escindida de las dinamicas politico-institucionales contextuales (Krasner, 1984; skocpol, 1985; skocpol y Finegold, 1982; Migdal, 1988) y quienes, en cambio, tienden a pensar que el contexto institucional las determina. Estos estudios se basan en la creencia de que las instituciones formales predicen comportamientos y que, por ende, desde el diseno de las mismas, se puede impulsar, corregir o limitar la capacidad estatal (Thelen, 1999; Weingast, 2002; North, 1989).
En este trabajo proponemos una mirada que combina esas dos posturas con base en el analisis empirico de agencias estatales en un area sectorial determinada: las politicas de desarrollo productivo vinculadas al diseno en la Argentina. Este tipo de politicas conciben el diseno como una herramienta para la innovacion, diferenciacion y competitividad. Como su desarrollo es reciente en el mundo, --y presentan cierta complejidad para su implementacion--, son interesantes para el analisis. (1) mostramos, por un lado, que el contexto politico-institucional importa porque establece "grados de libertad" para el accionar estatal pero, por otro, que las agencias tienen capacidad de accion autonoma.
Los hallazgos se basan en un analisis comparado de casos en Argentina, pero el aprendizaje sirve para el analisis comparado en America Latina. Por ejemplo, en el caso argentino la volatilidad politica provoca que sea dificil construir capacidad para las agencias si son muy cercanas y dependientes de las autoridades politicas, debido a su alta rotacion. sin embargo, la variable politica es clave y es preciso recuperarla en el analisis de implementacion de politicas (Canto Saenz, 2012; Brusca et al., 2015). Por ejemplo, en el caso mexicano, existe evidencia de la influencia de variables politicas que inciden en el desempeno de diversas agencias estatales (Ibarra Salazar, 2013).
Con relacion al desarrollo de capacidad por parte del sector publico, observamos que tienden a coexistir ciclos positivos y negativos que, ademas, suelen reforzarse. un ciclo positivo de construccion de capacidades es aquel en el cual los politicos establecen la coherencia del conjunto de las intervenciones y luego adecuan los procesos, acciones y estrategias a la misma. en un ciclo positivo, las autoridades implementaran las politicas que consideran prioritarias, a traves de las agencias estatales con mayores capacidades para llevarlas a cabo y corregiran el accionar de las mismas a medida que surjan problemas, aprendiendo de la experiencia y fortaleciendo las capacidades iniciales.
En cambio, los ciclos negativos son aquellos en los que no se cumple esta secuencia. estos ultimos no necesariamente implican destruccion explicita de capacidades, sino que pueden involucrar procesos de a) inercia (faltan capacidades y no se hace nada al respecto), b) interrupcion del desarrollo de capacidades requeridas para implementar ciertas politicas y/o c) implementacion de politicas estrategicas sin un diagnostico previo de capacidad ni un desarrollo posterior de esta, ante la evidencia de su ausencia, que atentan contra el exito de las politicas publicas.
La literatura sobre construccion de capacidades identifica diferentes dimensiones importantes, tales como la de servicio civil, la fiscal, la administrativa, la coercitiva, etc., pero no necesariamente las vincula entre si. por un lado, se tiende a pensarlas como dimensiones autonomas y desvinculadas; por otro, no se piensa la capacidad estatal vinculada con la decision politica.
LOS aparatos estatales modernos son estructuras organizacionales heterogeneas, con enclaves de excelencia y areas debiles, con agencias muy financiadas y otras muy desfinanciadas, con equipos tecnicos muy capacitados y otros nombrados por razones clientelares, entre otros muchos factores. por eso proponemos pensar la capacidad estatal como un proceso de construccion iterativo entre las dimensiones que la componen. para poder constatar empiricamente el ciclo positivo proponemos un esquema tipico-ideal. La secuencia podria asumir la siguiente logica: en primer lugar, las autoridades evaluaran la existencia de un servicio civil calificado y estable (y una alta direccion publica idonea) sobre la cual delegar responsabilidades (Weber, 1964; Rauch y eVans, 1999; Iacoviello y Zuvanic, 2005; Cortazar velarde etal., 2014). en segundo lugar, la agencia debera contar con credibilidad y legitimidad frente a los politicos y a los destinatarios de las politicas que, ademas, se vincularan con el proceso de formulacion de las mismas (scartascini y tommasi, 2012; Crespi et al., 2014). en tercer lugar, las otras organizaciones del sector publico la veran como un socio creible y provechoso con el cual colaborar de manera coordinada y con base en procesos explicitos con resultados medibles (Scartascini y Tommasi, 2012, 2014; Geddes, 1994; Mazzuca, 2007; Crespi etal., 2014). En ultimo lugar, contara con recursos presupuestarios, asi como con facilidades para la contratacion y entrenamiento de las personas (Tilly, 1992; Besley y Persson, 2009; Cardenas, 2010; Carpenter, 2001; Ziegler Rogers, 2010). En este ciclo positivo se puede observar como interactuan diferentes capacidades: un servicio civil profesionalizado, procesos organizacionales, vinculo con los destinatarios y legitimidad politica.
El trabajo se organiza de la siguiente manera: en la primera seccion se realiza una revision de la literatura, en la segunda se presenta la metodologia, en la tercera se examina el ciclo positivo en las agencias, sus capacidades y el proceso de construccion de las mismas; en la cuarta se muestra la existencia de ciclos negativos y, finalmente, se presentan las conclusiones.
REVISION DE LA LITERATURA
Incorporacion del diseno en empresas y politicas para su promocion en Argentina
Un pais como la Argentina, con salarios relativamente altos en relacion con otros paises en desarrollo, no puede competir internacionalmente en la produccion de bienes estandarizados para los cuales los salarios bajos son un determinante crucial de la competitividad. Los productos con mayor diferenciacion son clave para lograr insercion internacional, puesto que justifican mayores precios y el pago de salarios mas altos y la incorporacion de diseno es un camino viable para lograr esos objetivos (veanse, entre otros, Potter et al., 1991; Walsh, 1996; Hertenstein y Platt, 1997; Bruce et al., 1999). Las firmas argentinas perciben la importancia del diseno: 59 por ciento ve el diseno como clave para explicar el incremento de las ventas internas y 56 para el aumento de las exportaciones (INTI, 2009). El nivel de apropiacion del diseno como herramienta para incorporar valor y diferenciacion a sus productos es mas significativo en los sectores tecnologicos que en los mas tradicionales (Ariza et al., 2009). Incluso en el sector de indumentaria, donde el diseno es un factor crucial, la proporcion de firmas que incluyen diseno, aun es solo de 50 por ciento (Failde et al., 2010).
Las politicas de promocion de diseno en Argentina comenzaron a finales de la decada de 1990. Las agencias que analizamos fueron pioneras en implementar politicas orientadas a la promocion del diseno como actividad estrategica para incrementar la competitividad de las pequenas y medianas empresas (PyMES). Las primeras politicas priorizaron difundir informacion sobre los beneficios de incorporar diseno para las empresas. se basaron en experiencias internacionales, tales como, la sociedad estatal para el desarrollo del diseno y la innovacion (DDI) de espana, el danish design Center de dinamarca y la DOITIUS Academy de italia, adaptandolas al contexto local.
La construccion de capacidades estatales
Dada la diversidad de perspectivas que existen acerca de la nocion de capacidad estatal, muchas veces el intercambio acerca de como definirla y medirla se torna disperso. sin embargo, cada vez existe mayor consenso sobre la necesidad de concebir la capacidad estatal como una nocion compuesta por multiples dimensiones. A grandes rasgos encontramos: a) trabajos que se apoyan en una nocion de capacidad estatal fiscal (tilly, 1992; Herbst, 2000; Besley y persson, 2009; Cardenas, 2010; Zieglers Rogers, 2010); b) estudios que se nutren de una mirada basada en la coercion weberiana (Weber, 1964; mann, 1998; Fearon y Laitin, 2003; Goodwin, 2001, Hendrix, 2010) y c) la perspectiva burocratica que la entiende como la capacidad organizacional de proveer bienes publicos de manera eficaz y eficiente y como la capacidad del servicio civil (uszlak, 1980; skowronek, 1982; moe, 1989; Geddes, 1994; Weber, 1964; Rauch y evans, 1999, Grindle, 2012). LOS avances en la discusion sobre la capacidad estatal se orientan, cada vez mas, hacia la importancia de establecer una clara definicion y medicion.
El ciclo positivo de construccion de capacidades se apoya en varias de las dimensiones que presenta la literatura en combinacion con el enfoque de "institucionalizacion como equilibrio" (scartascini y tommasi, 2012, 2014). este ultimo, nos permite pensar en la capacidad estatal desde una perspectiva dinamica. ES decir, un ciclo debil se produce cuando muchos actores tienen incentivos para actuar por fuera de las instituciones para influir en la politica y, en cambio, es positivo cuando existe un fuerte proceso de institucionalizacion que deja capacidad instalada, mas alla de los actores que lo protagonicen en cada momento y lugar. Lo trasladamos a la literatura de capacidad estatal porque observamos que, cuando una agencia estatal no tiene capacidad para implementar las politicas, surgen formas...
Para continuar leyendo
Solicita tu pruebaCOPYRIGHT GALE, Cengage Learning. All rights reserved.
