La Constitución Mexicana de 1917
| Autor | Jorge Carpizo |
| Páginas | 173-192 |
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"La primera cosa que hay que preguntarse, en el examen de todo sistema de Gobierno, es naturalmente, cuáles son, en primer término, los depositarios reales y el mecanismo esencial del poder. Hay siempre un centro del poder: ¿dónde está colocado ese centro? ¿En qué manos se halla depositada la autoridad suprema, la que se basta a sí misma y por qué intermediarios habla y obra esa autoridad?"
Woodrow Wilson
Entendemos por sistema de gobierno la existencia de dos o más detentadores del poder, cada uno de ellos con competencia otorgada constitucionalmente y que al actuar tiene la obligación de cooperar con el otro y otros en la constitución de la unidad estatal que se manifiesta en la real estructura del poder político en una sociedad.
Ya conocemos qué es la Constitución de Querétaro, porque hemos examinado sus decisiones fundamentales, pero el conocimiento acerca de ella sería incompleto si no analizáramos cuál es la estructura del poder político, si no profundizáramos sobre el funcionamiento de los poderes.
Las relaciones entre Poder ejecutivo y Poder legislativo determinan el sistema de gobierno. Y en la actualidad, principalmente, hay dos grandes sistemas: el sistema de parlamento o parlamentarismo y el sistema presidencial.
Mal haríamos por entender que el parlamentarismo es aquel régimen en el cual el Poder legislativo posee la gran mayoría de atribuciones y es el órgano más poderoso. Mucho más complicada es la definición de un sistema de gobierno.
El parlamentarismo es el sistema en el cual el parlamento tiene la dirección del gobierno y los ministros del gabinete son responsables ante él.
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Loewenstein señala seis características al parlamentarismo:
Primero: Los miembros del gabinete son también miembros del parlamento. Segundo: El gabinete está formado por los jefes del partido mayoritario o por los jefes de los partidos que por coalición integran la mayoría parlamentaria.
Tercero: El gabinete tiene una persona que se encuentra en situación de supremacía respecto a los otros y generalmente se le denomina Primer Ministro.
Cuarto: El gabinete subsistirá siempre y cuando cuente con la mayoría parlamentaria.
Quinto: La administración pública está encomendada al gabinete, pero éste se encuentra sometido a la constante supervisión parlamentaria.
Sexto: Existe entre parlamento y gobierno un mutuo control. El parlamento puede exigir responsabilidad política al gobierno, ya sea a uno de sus miembros o al gabine te como unidad. El parlamento puede negar su voto de confianza y otorgar un voto de censura al gabinete, con lo cual éste se ve obligado a dimitir. Pero el gobierno no se encuentra desarmado frente al parlamento, pues tiene la atribución de disolverlo y convocar a elecciones, y entonces es el pueblo quien decide si la razón la poseía el parlamento o el gobierno.1
Existen varias clases de parlamentos, pero todas ellas tienen las características que hemos señalado renglones arriba, aunque en algunos gobiernos el órgano preponde rante es el parlamento y en otros es el gabinete.
No hay que confundir gobierno parlamentario y gobierno congresional. Mientras el gobierno parlamentario se caracteriza por un gabinete integrado de ministros responsables, el congresional se caracteriza por los comités. En el gobierno congresional los agentes ejecutivos encargados de la administración son medios independientes y acatan las órdenes de una legislatura, ante la cual no son, ni pueden ser responsables. En cambio, en el parlamentarismo el gabinete está constituido por los jefes de la mayoría parlamentaria y son responsables de su actuación ante ese parlamento.
"El gobierno congresional funcionó en Norteamérica a fines del siglo pasado. Y uno de sus mejores expositores fue Wilson, quien escribió las siguientes líneas:
"No sé cómo pudiera describirse mejor nuestra forma de Gobierno en una sola frase, que llamándola un Gobierno por los presidentes de los Comités permanentes del Congreso. Ese ministerio desagregado, tal como figura en la Cámara de Representantes, tiene muchas particularidades. En primer lugar, está compuesto de los decanos de la Asamblea; porque en virtud de la costumbre, la antigüedad en el servicio congresional determina el otorgamiento de las principales presidencias; en se gundo lugar, está constituido por elementos egoístas y que se combaten; porque luchan, presidente contra presidente por el empleo del tiempo en la Asamblea, aunque la mayor parte de ellos sean inferiores al presidente de Vías y Medios, y todos estén subordinados al del Comité de Apropiaciones; en tercer lugar, en vez de estar
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compuesto por leaders asociados del Congreso, comprenden los jefes disgregados de cuarenta y ocho pequeñas legislaturas; en cuarto lugar, en fin, es instituido por nombramiento del Speaker, el cual es, de propósito, el primer funcionario judicial, más bien que primer funcionario político de la Cámara. "Es muy interesante anotar el poder extraordinario que resulta al Speaker de esta importante prerrogativa de nombrar los Comités permanentes de la Cámara.
El sistema presidencial se caracteriza porque el gobierno está principalmente en manos de un presidente elegido por el pueblo, y los ministros son nombrados y re movidos discrecionalmente por él, y no son responsables ante el Congreso.
El sistema presidencial marca cierta independencia entre el Poder ejecutivo y el legislativo. El Poder ejecutivo no puede disolver al Congreso, pero éste no puede ejer cer el voto de censura, lo cual lógico es, ya que el presidente no es responsable ante el Congreso.
Ahora bien, el presidente puede ser de partido político diferente al de la mayoría legislativa, lo cual puede crear serios conflictos.
Se piensa que el sistema presidencialista es de difícil funcionamiento, y que sólo en naciones políticamente maduras como Norteamérica, Brasil y México ha dado resultado.
El sistema presidencial no supone que el ejecutivo y el legislativo sean independientes sino que como dijimos en el capítulo de la división de poderes, colaboran y están coordinados entre sí.
Entre el legislativo y el ejecutivo existen controles políticos mutuos. Vamos a examinarlos, vamos a mirar las defensas del legislativo frente al ejecutivo y las de éste frente al legislativo en la Constitución de 1917, para ver qué sistema de gobierno asienta ésta y considerar dónde se halla el centro del poder en nuestra actual Constitución.
Los controles políticos, que el Código Supremo de Querétaro confiere al Poder legislativo, son los siguientes:
1) La fracción segunda del artículo 89 faculta al presidente, en su primera parte, a remover libremente a los secretarios de Estado, al procurador general de la República, al gobernador del Distrito Federal, y al procurador general de Justicia del Distrito Federal, a remover a los agentes diplomáticos y a los empleados superiores de Hacienda. El artículo continúa diciendo que el presidente puede "nombrar y remover libremente a los demás empleados de la Unión, cuyo nombramiento o remoción no estén determinados de otro modo en la Constitución o en las leyes".2
O sea, que se le confiere al Congreso la facultad de dictar leyes que pongan fuera del alcance del presidente a "todos los empleados que, por la naturaleza de sus funciones, deben estarle subordinados y con un poco de imprudencia, de hostilidad o de prurito de mando, es posible que coloque a los subalternos en condiciones de relajar toda disciplina y aun de alzarse a la insolencia.
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Sin embargo, por la construcción gramatical del artículo, no es aplicable la última frase de la fracción a los funcionarios que han sido expresamente nombrados al comienzo de la misma pues para ellos sería necesario que en lugar de como fuera un punto, o en el peor de los casos un punto y coma. Pero a pesar del anterior comentario, el poder del Congreso es manifiesto, pues como la fracción no enumera a funcionarios importantes como los jefes de parlamentos de Estado, jefes o directores de organismos descentralizados, bien podría suceder que el Congreso dictara una ley que limitara la facultad presidencial de nombrar a dichos funcionarios. O sea que el presidente seguiría designando a esos funcionarios, pero la ley podría señalar una serie de requisitos como: edad, preparación, experiencia, etcétera.
2) El artículo 73 establece las facultades del Congreso y su fracción XXX dispone: "Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión".
El significado y alcance jurídico de esta fracción ya nos es conocido, pues al examinar la distribución de competencias en nuestro Estado federal analizamos esta fracción; acerca de ella expusimos las ideas de Tena Ramírez y las nuestras de que las facultades de esta fracción son atribuciones de subordinación, es decir, que no se autorizan facultades nuevas, sino que son facultades explicativas, o sea, facultades que desarrollan las otras 29 fracciones del artículo y las otras funciones expresadas en la Carta Magna.
No hay que desconocer que la fracción señalada es de suma importancia, pues faculta al Congreso a expedir una serie de leyes para hacer efectivas facultades constitucionales, y como al redactarse una ley hay un amplio margen para interpretar la disposición constitucional, el Congreso puede hacer la ley en el sentido de restringir facultades al ejecutivo.
3) La fracción IV del artículo 74 dice que la Cámara de Diputados tiene facultades para examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la federación y del departamento del Distrito Federal, así como para revisar la cuenta pública del año anterior, y en esta fracción se precisa que "La revisión de la Cuenta Pública tendrá por objeto conocer los resultados...
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