Consideraciones en torno al sector paraestatal (Última parte)

AutorFrancisco Núñez Kaufmann
CargoLicenciado en Derecho

    Licenciado en Derecho egresado de la Universidad Contemporánea (Querétaro) y Maestro en Derecho Corporativo egresado de la Universidad Anáhuac (México, extensión Querétaro). Cuenta con diversos diplomados y estudios complementarios. Se ha desempeñado como: NÚÑEZ KAUFMANN & HOBELSBERGER DÍAZ, ABOGADOS (Desde enero de 2005) Derecho Corporativo, Derecho Administrativo, Derecho Inmobiliario, Contratos y Amparo. Director General SECRETARÍA DE LA CONTRALORÍA DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE QUERÉTARO Jefe del Departamento de Atención Ciudadana y Quejas (Desde octubre de 2006). Especialista Jurídico (Marzo de 2001 - Octubre de 2006) En cuanto a la práctica docente, ha impartido las cátedras de Derecho Agrario y Seminario de Investigación en universidades privadas. Asimismo, con frecuencia imparte pláticas sobre Derecho Administrativo y Derecho Corporativo.

Dado que en las dos participaciones previas a la presente, se atendieron conceptos, algunos básicos y otros un tanto más complejos, con carácter introductorio al tema cardinal que desde el inicio me propuse compartir, podemos afirmar que se sentaron las bases suficientes para abordarlo, y es en este punto en donde preciso atajarme momentáneamente, para manifestarle a usted, amigo lector, que el meollo del trabajo que tiene frente a sí no es, en lo absoluto, dejar plasmada toda una cátedra sobre la temática esbozada, sino llanamente la de asentar una aproximación a ella, en aras de que propicie el interés por conocer o estudiar más al respecto.

Las entidades paraestatales
Generalidades

En el número inmediato anterior hubo oportunidad de esclarecer, aunque en otras palabras, que en nuestro sistema de derecho constitucional mexicano se establece la figura de la ‘Administración Pública’, misma que para su ejercicio se divide en ‘centralizada’ y ‘paraestatal’. En este sentido, cabe señalar que:

La administración pública es una organización compleja. La definición de su estructura parte en primer término del diseño constitucional de los poderes públicos y su relación: qué función tiene el Ejecutivo, cuáles son sus ámbitos de actuación, qué relación hay con la administración pública, cuáles son las formas de la organización administrativa, qué funciones desempeñan las dependencias y entidades, etc. Éstas son algunas de las cuestiones que deben definirse constitucionalmente. A partir del marco de derecho positivo se mueven o actúan las diversas concepciones con las cuales los administrativistas enfocan el tema de la organización y de la gestión administrativas.

El desarrollo del tema se orienta por las definiciones del derecho positivo, por lo que se aparta de otros ejercicios académicos que enfocan el problema a partir de distinciones doctrinarias entre centralización y descentralización, o centralización, desconcentración y descentralización. La definición central será la distinción constitucional entre administración centralizada y paraestatal. Los conceptos de centralización, desconcentración y descentralización serán tratados como técnicas de organización administrativa que establecen ámbitos de actuación, diseños institucionales y relaciones entre los órganos administrativos.1

Por tanto, la escisión o segmentación del régimen de actividades al que se encuentran sujetos los Poderes Ejecutivos Federal y de las entidades federativas, no es producto del azar ni de consideraciones políticas arbitrarias, sino que:

La organización fundamental de la administración pública es decidida constitucionalmente (centralizada y paraestatal) y la ley tiene una función privilegiada (más no exclusiva) en la determinación de las competencias y en la relación interorgánica que existe entre ambas formas de organización administrativa.2

En este orden de ideas, la materia relativa a la Administración Pública, centralizada y paraestatal, se encuentra regulada primordialmente por el artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que a la letra señala:

Artículo 90. La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.

Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las Secretarías de Estado.

Así, tenemos que como regla general la Administración Pública se encuentra formada de la siguiente manera:

Nivel Administración Pública
Centralizada Paraestatal
Gobierno Federal3 * Presidencia de la República. * Secretarías de Estado. * Departamentos Administrativos. * Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal. * Organismos descentralizados. * Empresas de participación estatal. * Instituciones nacionales de crédito. * Organizaciones auxiliares nacionales de crédito. * Instituciones nacionales de seguros y de fianzas. * Fideicomisos.
Estados de la República4 * Gobernador del Estado. * Dependencias del Ejecutivo (Secretarías de Estado). * Procuraduría General de Justicia del Estado. * Organismos descentralizados. * Empresas de participación estatal. * Fideicomisos.

Por motivos de simplicidad, en esta ocasión únicamente abordaremos lo relativo a los organismos descentralizados, a las empresas de participación estatal mayoritaria y a los fideicomisos públicos.

Organismos Descentralizados

Para entender lo que es la descentralización, primero es menester ocuparnos de la figura de la desconcentración como una forma de la centralización administrativa, con el propósito de hacer patentes sus diferencias.

La desconcentración administrativa disgrega o dispersa el ejercicio de las facultades decisorias de la administración pública, mediante su asignación a órganos inferiores de la misma, por lo que implica una transferencia interorgánica, o sea, de un órgano superior a otro inferior5. La razón de existir de esta figura se debe a que la especialización de las materias (en la Administración Pública), ya sea por necesidades territoriales o por lo delicado de su contenido, la técnica de su manejo o por simple economía administrativa, ha hecho necesaria la creación de órganos dentro de los órganos, que gozan de cierta libertad técnica y administrativa, sin liberarse de la relación jerárquica de la organización. A este tipo de entes se les conoce como órganos desconcentrados.6

Por tanto, en la Administración Pública centralizada, incluyendo a los órganos desconcentrados, se presenta una relación de jerarquía entre las partes que la componen, lo que conlleva que el superior tenga sobre el inferior los siguientes poderes: de decisión, de nombramiento, de mando, de revisión, de vigilancia, disciplinario y para resolver conflictos de competencias.7

Bajo este contexto, cabe señalar que la característica principal de un órgano desconcentrado es que goza de cierta autonomía técnica u operativa, es decir, para el desarrollo de sus actividades, mas ello no significa que deja de depender del órgano superior del que emanó, pues con respecto a éste continuará estando subordinado, ya que no puede existir por sí solo.

Los órganos desconcentrados encuentran su justificación legal en el artículo 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el cual dispone que:

Artículo 17.- Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables.

Únicamente a manera de ejemplo, enseguida menciono algunos órganos desconcentrados que están adscritos a ciertas dependencias del Poder Ejecutivo de la Unión. De la Secretaría de Gobernación: el Centro de Investigación y Seguridad Nacional, el Archivo General de la Nación, el Instituto Nacional de Migración, el Consejo Nacional de Población y otros. De la Secretaría de Hacienda y Crédito Público: el Servicio de Administración Tributaria, el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, etc. De la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales: la Comisión Nacional del Agua, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente y otros. De la Secretaría de Comunicaciones y Transportes: la Comisión Federal de Telecomunicaciones, el Instituto Mexicano del Transporte y los Servicios de Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano. De la Secretaría de la Función Pública: la Comisión Nacional de Avalúos de Bienes Nacionales. De la Secretaría de Educación Pública: la Comisión Nacional del Deporte, el Consejo Nacional para la Culturas y las Artes, el Instituto Nacional de Antropología e Historia, la Universidad Pedagógica Nacional y otros. De la Secretaría de Salud: la Comisión Nacional de Arbitraje Médico, el Centro Nacional de Rehabilitación, el Centro Nacional de Transfusión Sanguínea, etc.8

En los estados de la República existe una estructura similar en sus propias administraciones centralizadas, incluyendo la posibilidad de crear órganos desconcentrados, por lo que no es necesario especificar al respecto.

Ahora bien, la descentralización consiste en confiar algunas actividades administrativas a órganos que guardan con la administración centralizada una relación diversa de la jerarquía, pero sin que dejen de existir respecto de ellas las facultades indispensables para conservar la unidad del poder.9

Conforme al artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal...

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