Complejidades de la Administración de los Organismos Internacionales
Lic. CESAR SEPULVEDA
Conferencia dictada en la Barra Mexicana -Colegio de Abogados-, A. C., en el ciclo de conferencias sobre Derecho Administrativo.
Antes que nada, quisiera agradecer a don Licio Lagos, Presidente de la Barra Mexicana -Colegio de Abogados-, su invitación para disertar ante esta docta corporación en la serie de conferencias sobre Administración Pública, pues así me sacudo un tanto el moho que pudo haberme causado el forzado alejamiento de la cátedra, por motivos que todos ustedes conocen. No deja de provocarme cierta emoción el volver a exponer en tan ilustre institución.
Debo empezar formulando algunas aclaraciones pertinentes. Al referirme a los organismos internacionales lo hago con relación a la constelación de instituciones que se mueven alrededor de las Naciones Unidas -el organismo internacional por excelencia- y dejaré de lado, como es natural, a los cuerpos regionales, o a los formados por unos cuantos Estados que abundan. Basta, creo yo, con el examen de aquellas entidades para entender por extensión los problemas que afectan a las demás.
Es obvio que en el curso de esta plática únicamente podrá hacerse referencia a unos cuantos de esos órganos, y a pocos de sus numerosos problemas administrativos, ya que es éste sólo un discurso de pretensiones bien modestas.
Ruego al auditorio, por otra parte, indulgencia por el raro y profuso lenguaje -o más bien jerga- de las siglas que fatalmente habremos de emplear, bastante cansino aún para quienes tenemos obligación de manejarlos. No es posible prescindir de ellas, desafortunadamente.
Me propongo versar primero sobre la oficina o dependencia administrativa principal, el Secretariado, para observar algunos de los problemas más inquietantes de la administración de ese órgano capital de la ONU, que son de bastante consideración. Ahí podrían tratarse cuestiones tales como las funciones del Secretario General, el oficio del máximo administrador, las características del servicio civil internacional, la fisonomía del funcionario de los organismos interestatales, las complicaciones del reclutamiento de la burocracia, de su formación, de sus funciones, etc.
Se examinarían en seguida algunos problemas de estructura administrativa a modo de entender ciertas cuestiones complejas de funcionamiento, para lo cual habríamos de ver algunos de los cuerpos peculiares a la organización, como son las comisiones o comités asesores o consultivos y los consejos, así como algún otro organismos tipo, como las juntas ejecutivas.
Finalizaremos con un análisis somero de los empeños para meter orden en el natural caos administrativo de los entes internacionales, o sea el problema intenso de la coordinación, para lo cual tendríamos que examinar dos entidades que constituyen por se un problema vivo, y cuya observación constituiría tema bastante para una conferencia, pues así son de interesantes: el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) y el Comité Administrativo de Coordinación (ACC).
Confío, por otra parte, que mis conceptos logren encajar dentro de los propósitos de la Barra para presentar un cuadro más o menos acabado de los problemas generales de la administración pública, tanto nacional como internacional.
Hago la aclaración por último que esta indagación tiene por fuerza que ser superficial, dada la envergadura de los problemas más implícitos.
Muy a menudo se echa mano de una metáfora usual para explicar ese raro fenómeno político que es la Organización de las Naciones Unidas. Se le compara con un Estado, y así se le quieren atribuir los elementos usuales y externos de estas entidades, mencionando que como toda organización política no puede escapar al sino necesario de contar con los tres poderes clásicos: Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
Empero, ella es una imagen bien equivocada. Esos elementos no coinciden en el caso de la organización internacional, ya que no hay órganos que dicten o establezcan siquiera las normas; lo judicial es sólo una vaga reminiscencia de esta división, que no tiene imperio para imponer las escasas decisiones que puede llegar a pronunciar, y en lo del poder ejecutivo podría haber una gran discusión.
En efecto, el órgano que pudiera equipararse un tanto a su paralelo en el Estado es el Secretario General y su oficio, el Secretariado. Pero convengamos, a reserva de hacer el análisis, que pese al brillo que en momentos ha tenido ese cargo, su función en el campo internacional es más bien modesta y recatada, carece del señorío que acompaña a un jefe del ejecutivo, y aun en lo administrativo -que nos interesa ahora- no parece tener la autoridad que se deseara para imponer su decisión, como veremos.
No debe esperarse que se encuentren identidades entre la administración pública internacional, la de los organismos internacionales. Existen por el contrario diferencias muy acentuadas. La administración internacional es infinitamente más complicada. Intervienen muchos factores que no están presentes en el caso de la administración interna de los Estados. En el caso internacional, no existe una autoridad suprema que imponga desde arriba el método y la precisión. Se trata de un derecho entre iguales, los Estados, y además, entre los mismos órganos, que reclaman celosamente un cierto predominio y una no sujeción. El Secretario General carece de constituyentes o electores que puedan dar fuerza a sus opiniones. No colecta impuestos, no encabeza ni un Estado ni un gobierno. Ni siquiera puede participar en la creación de mitos que subrayan el patriotismo o el nacionalismo, como cualquier cabeza de gobierno. No hay un orden jerárquico establecido, ni un control central, ni una opinión pública ilustrada que señale los límites de la acción de los organismos. Muchos de ellos se manejan solos, como compartimientos estancos. Lo admirable es que, pese a todo existe cierto orden y bastante eficacia.
Fue desde la inquieta gestión de ese enigmático personaje, Dag Hammarskiold, que el oficio del Secretario General de las Naciones Unidas empezó a ser objeto de discusión interminable, ya que no acaba de establecerse ciertamente su alcance. Unos, la mayoría, indican que el cargo de Secretario sólo llega a equivaler al de un administrador, quien no debe de ocuparse sino de materias de ordenación interna y de organización, prescindiendo de juicios y de acciones políticas, lo que le daría el carácter de una especie de "celibato político". Otros, una minoría de gran peso intelectual, y entre ellos, el propio desaparecido, han sostenido que el puesto, por el contrario, debe estar revestido de calidad política, puesto que los creadores del proyecto de la Carta pensaron en un funcionario más o menos del tipo de un jefe norteamericano del ejecutivo, como una reflexión del sistema político de los Estados Unidos. El extinto Secretario General estaba persuadido que si los órganos determinadores de la política -Asamblea General y Consejo de Seguridad- por cualquier razón, fracasaban en realizar sus funciones, las responsabilidades políticas del Secretario General emergían de súbito en ese momento.
La verdad, como siempre, yace entre los dos extremos, por más que uno empieza a tener dudas después de aquella brillante disertación de Hammarskiold en la Universidad de Oxford, en 1961: "The International Civil Servant in Law and in Fact", respondiendo a los críticos de su aparentemente excedida función, y además, el contexto de los artículos pertinentes de la Carta parecen dar la razón a los minoritarios. En efecto, en tanto que el artículo 97 lo describe como "el más alto funcionario administrativo de la Organización" -y por lo mismo, debiera entenderse, independientemente político- el 99, más que ninguna otra disposición, parece haber transformado el oficio en uno con responsabilidades y encomiendas políticas eminentes, puesto que expresa que "El Secretario General podría llamar la atención del Consejo de Seguridad hacia cualquier asunto que en su opinión pueda poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales".
No es el momento aquí de discutir las poderosas implicaciones de la interpretación que literal y físicamente dio Hammarskiold a su puesto, y que se desprendió en parte de los delicados encargos que le hicieron el Consejo y la Asamblea para el mantenimiento de la paz, y que le dejaron una discreción muy amplia, pues fueron necesariamente vagos. Ya lo han recogido la historia y la leyenda. Pero es un hecho evidente que el cargo de Secretario General ya no fue el mismo desde entonces, y comenzó a ser mirado con cierta ictericia por las Grandes Potencias, no fuera a ser que ese funcionario se convirtiera como lo pretendió quizás el estadista sueco, en un campeón de las naciones medianas y pequeñas, con detrimento de las mayores.
Hammarskiold le comunicó cierta magia al cargo, pero eso trajo aprensiones, desconfianzas y recelos, y desde luego, un cambio de concepción en cuanto a las reales proyecciones del puesto. Ello se ha reflejado, como podría esperarse, en algunos aspectos administrativos. Faltas las Naciones Unidas de un órgano completamente ejecutivo en carácter y en esencia -y además autónomo por entero- visto que en el sistema no existe de un modo claro el que los órganos políticos por antonomasia -y aun los Estados miembros como cabría- puedan dar al Secretario General una guía completa para actuar políticamente, y habida cuenta, por otra parte, que tales órganos y miembros no parecen querer asumir sus plenas responsabilidades políticas, ello ha traído una presión en este órgano que se ha manifestado entre otras cosas respecto al reclutamiento y al empleo de personal, que puede decirse pone en predicamento el...
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