Comparacion del desarrollo institucional en la Union Europea, la Comunidad Andina y el Mercado Comun del Sur.
| Autor | Bustamante, Ana Marleny |
Comparison of institutional development in the European Union, the Andean Community and the Southern Common Market
Introduccion
La Union Europea (UE), la Comunidad Andina (CAN) y el Mercado Comun del Sur (MERCOSUR, tambien conocido como MERCOSUL, por sus siglas en portugues) son experiencias de integracion regional cuyas instituciones han generado debates en cuanto a su tipo, al papel del Estado-nacion en el proceso y al nacimiento de una institucionalidad supranacional; sin embargo, poco se ha avanzado en las comparaciones formales y sobre el impacto de la UE en las iniciativas latinoamericanas. La revision institucional que se propone en este articulo espera ilustrar el desarrollo al respecto y contribuir a las opiniones rescatando la importancia de los estudios comparados.
El articulo realiza dicho ejercicio a partir de una presentacion general en la primera parte y la separacion entre organos principales en la segunda, en donde se subdividen en supranacionales y cuasisupranacionales. La tercera seccion se dedica a los organos consultivos. En cada apartado la exposicion se acompana de la revision teorica para ilustrar en cada caso la funcion del Estadonacion y el papel de la supranacionalidad.
Las instituciones: presentacion general
Las provisiones institucionales de la UE, la CAN y el MERCOSUR ilustran el rol que ostentan los gobiernos nacionales, incluso a pesar de las modificaciones que han sufrido a lo largo de su existencia, y por las vinculaciones entre los organos principales establecidas en los tratados. Las instituciones bajo revision son las siguientes:
1) en la UE: Cumbre de presidentes/jefes de Estado, Consejo Europeo, Consejo de la UE, Parlamento Europeo, Comision Europea y Tribunal de Justicia;
2) en la can: Consejo Presidencial Andino, Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, Comision, Secretaria General, Parlamento Andino y Tribunal Andino de Justicia;
3) en el MERCOSUR: Grupo Mercado Comun, Consejo del Mercado Comun, Comision de Comercio del Mercado Comun, Tribunal Permanente de Revision, Parlamento, Secretaria Tecnica y Comision de Representantes Permanentes. Tambien aparecen las cumbres de presidentes del MERCOSUR, pero estas no son consideradas propias por los tratados; y
4) las instituciones consultivas son: el Comite Economico y Social y el Comite de Regiones en la UE; el Consejo Consultivo Empresarial, el Consejo Consultivo Laboral y el Consejo Consultivo de Autoridades Municipales en la CAN; y el Foro Consultivo Economico y Social en el MERCOSUR.
Es pertinente hacer una diferenciacion de terminos entre el Consejo Europeo y el Consejo de la UE. Cabe senalar que el primero se refiere al organismo politico constituido por los jefes de Estado o de gobierno creado con el fin de impulsar la Union y ofrecer las directrices generales al proceso, mientras que el segundo es un organo permanente y fundamental de toma de decisiones.
Los cuadros 2 y 3 muestran que la UE ha mantenido las instituciones basicas creadas en 1957 con el Tratado de Roma, mientras que la CAN solo conserva la Comision desde 1969 y el MERCOSUR incorpora los organos creados en 1991 con el Tratado de Los Olivos en el Tratado de Creacion de Ouro Preto (1994). Despues creo instituciones que pasaron a ser consideradas basicas para su funcionamiento.
Instituciones principales
Los cuadros 2 y 3 presentan una diversidad de organos que si bien cumplen funciones especificas en cada experiencia de integracion, no son prioritarias en el proceso de toma de decisiones. Es por ello que en adelante se dedicara especial atencion a las instituciones basicas que participan en este, asi como en la ejecucion y el seguimiento de las politicas.
Los organos de decision "cuasi-supra" o supranacionales
El debate sobre el papel de las instituciones en los procesos de integracion se inicio con el nacimiento de la Comunidad Europea del Carbon y el Acero (CECA), se extendio a Latinoamerica y continua produciendose en ambas regiones. Se ha concentrado en su desempeno como aparatos que permitiran la consolidacion futura de un ente nuevo y diferenciado de los Estados-nacion preexistentes a la integracion, o como cuerpos intergubernamentales que respetan las soberanias nacionales y no retan su dominio.
Un debate adicional parte del transaccionalismo, que enfatiza la idea de que la integracion es un mecanismo que disminuye la probabilidad de la violencia, promueve la solucion de controversias entre paises y coloca el acento en la comunicacion entre los actores para fusionarlos o amalgamarlos y asi generar una identidad comun como producto final. (1) Es por ello que el examen de los organos principales, ademas de destacar sus caracteristicas, permite ejemplificar este debate, a pesar de que el modelo europeo es la inspiracion principal de la teoria tradicional sobre regionalismo e integracion.
Funcionalistas y neofuncionalistas (2) enfatizan la importancia de la Comision Europea como el motor de la Union. Es el organo que permite crear el "spillover" o efecto demostracion debido a su lealtad a la Comunidad y porque su eficiencia e independencia tiene una influencia educativa sobre otras instituciones y los Estados miembros. Se supone que la creacion de habitos y el compartir constantemente entre las elites de funcionarios deben conducir a una mayor cooperacion e interdependencia. De la misma forma, se expone que esta actividad aumenta la importancia de la Comision, ya que si los Estados integran un sector de la economia, se produciran presiones tecnicas para aglutinar otros hasta que emerja automaticamente una "agencia supranacional", capaz de extender su autoridad, y disminuya progresivamente el poder de los Estados preexistentes. (3) Como resultado, las instituciones comunitarias deberan adquirir o demandar jurisdiccion sobre los Estados-nacion preexistentes. (4) La Comision Europea tiene funciones de iniciador de las politicas, guardian de los Tratados y ejecutor de las politicas de la Comunidad, en conjunto con el trabajo administrativo asociado (5) (ver Cuadro 4).
Los analisis que seguian los enfoques funcionalistas subsecuentes a los anos sesenta se debilitaron, entre otras razones, por la influencia de los gobiernos, en particular del frances, que opto por establecer el veto para tomar decisiones. Este periodo se inicio con los Acuerdos de Luxemburgo (1966), y en adelante todas las decisiones requerian unanimidad. Tal estancamiento se mantuvo hasta 1986, cuando el Acta Unica Europea restablecio el sistema de votacion de mayoria calificada. Los 20 anos de atasco de la integracion coincidieron con el control mayoritario de los gobiernos sobre las instituciones comunitarias. (6) Aparentemente, los funcionalistas habian subestimado el poder de los Estados o de los gobiernos y su habilidad para detener la construccion de un sistema politico central, asi como de las burocracias nacionales para resistir la transferencia de poder a esas nuevas instancias centrales. (7)
Entre 1966 y 1986, la mayoria de las instituciones de la integracion europea no rivalizaron con el poder central de los gobiernos, por lo que se vigorizaron los enfoques intergubernamentales, que destacan el poder de estos ultimos como centros del proceso europeo, siendo la unica excepcion el Tribunal de Justicia, cuya legislacion se mantenia por encima de la de los Estados miembros. Sin embargo, incluso este organo se vio disminuido en su rol hasta 197 8, cuando establecio el principio de reconocimiento mutuo de las leyes de los Estados miembros, siempre y cuando se satisficieran ciertos estandares de salud y seguridad europea. Esto fue conocido como el "Cassis de Dijon" (120/78), debido a que los paises obstruian el comercio utilizando la excusa del no cumplimiento de los criterios nacionales. Dicho dictamen del Tribunal creo un estandar simple para resolver disputas comerciales, supliendo al procedimiento anterior de armonizacion legislativa para facilitar el movimiento de bienes dentro de la Comunidad. (8) Desde entonces, actua como una corte constitucional, administrativa y penal, y se ha convertido en la espina dorsal de la integracion europea (ver Cuadro 4). Es el supervisor de la legalidad de las medidas aprobadas por el Consejo Europeo.
La Comision es gobernante de legislacion secundaria, interprete de la legislacion primaria de los tratados y protocolos, asi como de los casos presentados por los Estados miembros a las instituciones de la UE. Es el cuerpo decisor sobre las infracciones y el uso o mal uso del poder. (9)
El Parlamento Europeo es un caso que requiere particular atencion debido a que ha pasado de ser un organo principalmente deliberativo a uno codecisor, lo que permite, con claridad la evolucion y el avance de la logica neofuncionalista. En el Tratado de Roma inicio sus actividades bajo el nombre de Asamblea Parlamentaria Europea y sus funciones eran deliberativas. Se le conoce como Parlamento Europeo desde 1962 y lo es oficialmente desde 1986 con el Acta Unica, documento que le otorgo atribuciones para participar en el proceso de toma de decisiones, bien sea aprobando o dando opiniones o consejos. En esencia, podia codecidir, cooperar, consultar, afirmar o participar en el procedimiento de decision del presupuesto comunitario (ver Cuadro 1). (10) Pero fue con el Tratado de Maastricht que se reafirmo el poder de codecision para la mayoria de la legislacion de la UE. Actualmente, el Parlamento comparte por igual el ejercicio del Poder Legislativo con el Consejo (ver Cuadro 4). (11) Sin embargo, no hay unanimidad respecto a la forma en que los parlamentarios--electos por votacion universal, directa y secreta--se vinculan de manera formal con su pais de origen y sus decisiones se relacionan poco con el Ejecutivo o los parlamentos nacionales, por lo que aparentemente la relacion entre estos ultimos y el comunitario es ineficiente y escasa. Es por ello que se asume como necesario desarrollar aun mas la condicion de "organo supranacional" de una...
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