Comentarios a la nueva ley del ISSSTE
| Autor | Luis Fernando Ávila Salcedo |
| Cargo | Profesor investigador de la Facultad de Derecho de la Universidad Anáhuac México Norte. |
| Páginas | 3-22 |
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Con base en las inquietudes surgidas a partir de la expedición de la Ley de seguridad social de los trabajadores al servicio del estado del 2007, se pretende hacer una primera aproximación de algunos de los cambios que caracterizan al nuevo estatuto mediante la interpretación jurídica y los argumentos que soportan las debilidades o fortalezas del nuevo sistema estudiados a la luz de los principios en lo que se fundamenta la disciplina con el propósito de propiciar el debate académico de un sistema necesario para nuestra sociedades y en el que se cifra grandes expectativas para el futuro.
El escenario de la seguridad social de los veinte últimos años del siglo pasado y los años en curso del presente siglo ha planteado problemas estructurales, expresión de una realidad en el contexto de los países latinoamericanos surgido con base en los nuevos cometidos del Estado y en los cambios de conceptos en referencia a cuestiones de carácter social. Una refuncionalización en las relaciones laborales trabajador-patrono y de estos con el Estado han venido impulsando transformaciones que se concretan en asumir nuevas responsabilidades con la aspiración de establecer bases firmes en la construcción de modernos sistemas de seguridad social. En este sentido Chile en la década de los ochenta da lugar a profundas transformaciones al sistema de pensiones estructurado bajo la asunción de la administración en manos de organismos de naturaleza jurídica de orden particular, denominados fondos para Page 4 el retiro desplazando del Estado la administración del sistema pensional al sector particular.
Dicha transición se apoya en el hecho de fraguar la responsabilidad del trabajador en la forma de configurar el marco financiero, en cuanto técnicamente se individualizan las cuentas posibilitando el ahorro particular que le permitan soportar económicamente la vida del trabajador cuando dejase de tener esta condición y adquiriera el carácter de pensionado, condición que ha venido en detrimento y puesto a consideración tanto en foros nacionales como internacionales señalando que: "en varias áreas de la seguridad social y la prevención social, en lo relativo a las pensiones de jubilación y a la salud, los actuales cuellos de botella financieros hasta ahora apenas han reflejado estos cambios demográficos. Los factores dominantes en estos cuellos de botella han estado, sobre todo, por la parte de los gastos, en unas regulaciones excesivamente generosas y, por el lado de los ingresos, en un menor crecimiento económico y en trastornos estructurales en el mercado laboral..."1
En México se da comienzo a los debates en la década de los noventa con el pronunciamiento lógico entre los que sostienen lo conquistado y los que buscan nuevas orientaciones como consecuencia de nuevos paradigmas que tanto teóricos como prácticos impulsan desde sus propias disciplinas en orden a considerarlo o descartarlo. Finalmente en medio de la controversia se expide una nueva ley del seguro social en el año de 1995 para los trabajadores correspondientes al art. 123 apartado A cuya puesta en vigencia fue hasta el 1 de julio de 1997, concretando la tendencia de lo que algún sector de la doctrina ha llamado la privatización de la seguridad social.
La situación vivida antes de los noventa fue la más clara expresión tanto filosófica como política de los Estados benefactores, con un profundo sentido tuitivo de la clase trabajadora y con un sistema de seguros sociales construido bajo los auspicios del principio de la solidaridad, cuyo fondo es alimentado económicamente con las cuotas obrero patronales y el Estado, siendo la base del conjunto de prestaciones asistenciales y económicas para los trabajadores en activo, como para los que adquirieran el carácter de pensionados, manteniendo el Estado la garantía respecto de los derechos consolidados en razón de las contingencias sociales, factor prestacional que con el tiempo fue incrementándose, en consecuencia los pasivos aumentaron, registrando un mayor número de pensionados y al no constituirse reservas técnicas, como el estancamiento en la estructura laboral pública, entre otros factores, debilitaron el esquema financiero de reparto simple de capitales concentrando el peso económico en la población trabajadora de nuevo ingreso, cuyo crecimiento en el tiempo ha presentado índices a la baja, respecto del número de pensionados que han venido en aumento.
Los anteriores acontecimientos son explicados de la siguiente manera: "El rápido ascenso de la economía y el empleo, así como una estructura poblacional Page 5 joven en el periodo 1940-1980, resultaron congruentes con el régimen de beneficios definidos en el retiro, de las normas solidaristas ya mencionadas infra e intergeneracionales y de fondeo de las obligaciones jubilatorias con los ingresos corrientes, sin mayores reservas de previsión."2 (El resaltado es mío)
A la falta de reservas se añade el hecho de la no permanente posibilidad de empleo, desequilibrando la posibilidad de mayores ingresos por este concepto y por ende la estandarización de pensiones en montos que distaban de ser decorosos para pasar los últimos días de la existencia.
En los últimos 10 años, revisando las columnas de opinión las instituciones de seguridad social para los trabajadores al servicios del Estado devienen un serio desgaste en cuanto a la propia infraestructura, como al factor humano reflejados en una indebida atención, la dificultad de obtener consulta especializada de manera inmediata por la obligada postergación del servicio como el caso de transplantes de órganos cuyo término no era inferior a seis meses con las consecuencias propias de afectar la propia vida.
A lo anterior se agrega el desabasto de medicamentos, con la habitual participación de parte del afiliado en sufragar los costos de atención en materia de salud a pesar de contribuir en el financiamiento y tratarse de un Derecho como prácticas en la compraventa de medicamentos por parte del instituto que atentaban contra sus finanzas puesto de manifiesto en los diferentes sistemas de opinión en el siguiente sentido: "mientras se compren los medicamentos y los insumos para la salud, sobre todo los primeros, a distribuidores y no a los laboratorios fabricantes, no habrá dinero que alcance para prestar los servicios médicos.[...] El sistema de adquisición de medicamentos tiene que ser revisado. Más estas instituciones de seguridad social son mucho más que una entidad que debe otorgar medicinas a los pacientes. Son una organización de servicio financiero y de salud muy compleja y con estructuras muy corruptas."3
Uno de los aspectos que incidieron en el desajuste del sistema son los cálculos actuariales realizados en términos del momento vivido, es el caso como en la década de los sesenta el promedio de vida era de 54.7 y una relación de un pensionado por 20 trabajadores, estadísticamente al día de hoy los cambios han sido ostensibles, trátese del número de pensionados a cargo de la institución, por cada pensionado, cuatro trabajadores en activo con una esperanza de vida superior a los setenta años, cuyo efecto es el endeudamiento de la institución, la apropiación de recursos afectando otros rublos para sostener el ritmo que van cobrando las pensiones.
Ya desde el año 2003, el Director del Instituto Benjamín González Ruaro manifestaba que el ISSSTE "...pagará 25 mil millones de pesos por concepto de pensiones a más de 420 mil trabajadores en retiro. El Fondo dedicado al Page 6 rubro, por su parte, únicamente posee 10 mil millones de pesos, lo que implica que, para cubrir el déficit, ese organismo deberá recibir un subsidio de 15 mil millones de pesos. [.] Estudios actuariales revelan que para lograr el equilibrio de sus finanzas, las cuotas que pagan los trabajadores del Estado deben subir del 7 al 52 por ciento del salario base de cotización."4
A las anteriores consideraciones se agregan otros aspectos que han contribuido al debilitamiento de los sistemas de seguridad social, en tanto como entidades de estructuración altamente técnica con un diseño económico, un régimen financiero y servicios sociales especializados requieren de una correcta sincronización de lo económico, lo político y lo jurídico, como el factor humano, en tanto no hay sistema por perfecto que resulte ser desde el punto de vista formal, que funcione cuando no se hace una correcta administración de los recursos.
No puede ignorarse que la planeación de los sistemas de seguridad social son a largo plazo y que los resultados serán al término del mismo momento en el cual podrá de manera concreta evaluar si los cálculos actuariales fueron los previstos, hoy se puede decir que las previsiones realizadas en los sesenta no fueron las correctas.
Jurídicamente la ley del ISSSTE asume como sujetos de protección a los trabajadores denominados al servicio del Estado, denominación amplia que en su aplicación solo cubre a una parte de estos trabajadores, señalados de manera concreta en el art. 1, cuyo contenido fue modificado en la ley del 2007.
La nueva ley precisa que se aplica a las dependencias, entidades, trabajadores al servicio civil, pensionados y familiares Derechohabientes correspondientes:
"I. La Presidencia de la República, las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal, incluyendo al propio Instituto.
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Ambas cámaras del Congreso de la Unión, incluidos los diputados y senadores, así como los trabajadores de la Entidad...
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