Coaliciones promotoras, perturbaciones externas y cambios en las políticas: Entender la intensidad de la política de control del tabaco en España, México y Uruguay
| Autor | Miguel Adolfo Guajardo Mendoza, José Ramón Gil-García |
| Cargo | Miguel Adolfo Guajardo Mendoza es investigador en el Centro de Investigación y Docencia Económicas (cide), Carretera México-Toluca 3655, Lomas de Santa Fe, 01210, Ciudad de México. Tel: (55) 53 22 77 00. Correo-e: miguel.guajardo@cide.edu. orcid: http://orcid.org/0000-0003-2967-7958. José Ramón Gil-García es director de Investigación en el ... |
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Coaliciones promotoras, perturbaciones externas y cambios en las políticas
Entender la intensidad de la política de control del tabaco en España, México y Uruguay
Advocacy Coalitions, External Perturbations and Policy Changes: Understanding the Intensity of Tobacco Control Policy in Spain, Mexico and Uruguay
Miguel Adolfo Guajardo Mendoza y José Ramón Gil-García*
Resumen: Se estudia por qué algunos países tienen políticas más estrictas para el control del tabaco que otros. Se analizaron tres casos que conirman dos hipótesis del marco de las coaliciones promotoras (acf por sus siglas en inglés). En todos los casos, las políticas se intensiicaron, en gran medida, debido a las perturbaciones externas de tipo normativo (petn); además, sólo en Uruguay se intensiicaron las políticas debido a las perturbaciones externas por cambios de gobierno (pecg). Para las petn los factores que permitieron el cambio en las políticas fueron la durabilidad y la coordinación interna dentro de la coalición minoritaria; mientras que, para las pecg, fue la posición de la nueva coalición gobernante y su capacidad para cambiar la política por sí sola. Cabe notar que petn fue más importante para España y la pecg fue más relevante para México y Uruguay. Esto debería investigarse a fondo para determinar si existe una relación entre los efectos de las perturbaciones externas y el contexto de cada país.
Palabras clave: tabaco, marco institucional, política de salud, grupos de intereses, cambio social.
Abstract: his article studies why some countries have more stringent policies for tobacco control than others. hree cases were studied that conirm two hypotheses of the advocacy coalition framework (acf). First, in all cases the policies intensiied, to great extent, due to external perturbations of a normative type (epn). Second, only in Uruguay did the policies
* Miguel Adolfo Guajardo Mendoza es investigador en el Centro de Investigación y Docencia Económicas (cide), Carretera México-Toluca 3655, Lomas de Santa Fe, 01210, Ciudad de México. Tel: (55) 53 22 77 00. Correo-e: miguel.guajardo@cide.edu. orcid: http://orcid.org/0000-0003-2967-7958. José Ramón Gil-García es director de Investigación en el Centro para la Tecnología en el Gobierno de la Universidad de Albany, Suny. 187 Wolf Road, Suite 301, Albany, NY 12205. Tel: (518) 442-3892. Correo-e: jgil-garcia@ ctg.albany.edu. orcid: https://orcid.org/0000-0002-1033-4974.
Artículo recibido el 24 de septiembre de 2018 y aceptado para su publicación el 30 de octubre de 2019. doi: http://dx.doi.org/10.29265/gypp.v29i2.781
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intensify due to external perturbations by changes in government (epcg). For the epn we ind that the factors that enabled the change in policies were the durability and internal coordination within the minority coalition. And for the epcg were the position of the new ruling coalition and its ability to change the policy on its own. Also, the epn were more important for Spain while the epgc were more relevant for Mexico and Uruguay. his should be further investigated to determine if there is a relation between external perturbations and the context of each country.
Keywords: tobacco, institutional framework, health policy, stakeholders, social change.
INTRODUCCIÓN
Según el Informe sobre la situación mundial de las enfermedades no transmisibles, publicado en 2010 por la Organización Mundial de la Salud (oms), alrededor de seis millones de personas mueren en el mundo a causa del consumo de tabaco cada año, tanto por el consumo directo como por el pasivo (oms, 2010: 5). El mismo documento señala que para 2030 la cifra aumentará hasta los 7.5 millones. La mayor incidencia de tabaquismo está en los países de ingresos medios o bajos (oms, 2010: 9). En el Informe sobre la epidemia global de tabaquismo (oms, 2011:
12) se estima que un poco más de mil millones de personas fuman en todo el mundo. Según este documento, de no adoptar medidas, el tabaco podría matar a lo largo del siglo xxi a más de mil millones de personas. El problema no es exclusivo de los fumadores, se calcula que alrededor de 700 millones de niños, casi la mitad de la población infantil mundial, respira aire contaminado por humo de tabaco (oms, 1999: 45).
La oms (2010: 54) deine el tabaquismo como una enfermedad adictiva crónica que evoluciona con recaídas. La nicotina es la sustancia responsable de la adicción, y actúa a nivel del sistema nervioso central. Es una de las drogas más adictivas, aún más que la cocaína y la heroína (oms, 2010: 67). Se estima que el consumo de tabaco causa aproximadamente 71 por ciento de todos los casos de cáncer de pulmón, 42 por ciento de las enfermedades respiratorias crónicas y alrededor de 10 por ciento de las enfermedades cardiovasculares en todo el mundo (oms, 2010: 37).
Hasta ahora la agenda de investigación de políticas públicas para el control del tabaco se ha concentrado, casi completamente, en la medición de los efectos que éstas han tenido en el abatimiento del problema público (Philpot et al., 1999; Hammond et al., 2003; Cantrell y Shelley, 2009; Bader et al., 2011; Nagenhout et al., 2012; Akhtar et al., 2007). Sin embargo, no se han destinado esfuerzos signiicativos para estudiar el proceso de formación de estas políticas, la forma en que se modiican y los actores que inciden en su intensidad.
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Este artículo estudia el cambio en la intensidad de las políticas para el control del tabaco. Para medir la intensidad se ha retomado un índice construido por la oms (2010). El marco teórico utilizado es el de Advocacy Coalition Framework (acf ) (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993). La hipótesis general que se plantea es que los cambios en las políticas para el control del tabaco de España, México y Uruguay están motivados por perturbaciones externas al subsistema de políticas. No obstante, se sostiene que las perturbaciones externas no garantizan los cambios, sino que éstos dependen de otros factores adicionales.
El artículo se encuentra dividido en seis secciones. La primera contiene los antecedentes de las políticas para el control del tabaco en el mundo. La segunda, un repaso de los fundamentos teóricos del acf. En la tercera sección se describe la metodología utilizada para la obtención de evidencia. La cuarta presenta un análisis de los resultados de los estudios de caso. La quinta es una comparación entre nuestros hallazgos y lo que se ha encontrado en la literatura. Por último, en la sexta sección se presentan las conclusiones.
ANTECEDENTES: POLÍTICAS PARA EL CONTROL DEL TABACO
Las políticas para el control del tabaco tuvieron sus primeras luces en países desarrollados como Estados Unidos, Reino Unido, Australia y Canadá (Frisbee y Studlar, 2011: 3). El control del tabaco se ha presentado en diferentes etapas en todo el mundo, en la primera se consolidó la industria del cigarro al pasar de un mercado de nicho a uno masivo gracias a la producción en serie. En esta etapa no se diseñaron políticas para el control del tabaco, salvo en algunos estados de la Unión Americana, así como en ciertas regiones de Reino Unido (Frisbee y Studlar, 2011: 7). La segunda etapa se caracterizó por un incremento en el uso del tabaco con una actitud favorecedora por parte de distintos gobiernos; en particular, el gobierno federal de los Estados Unidos fomentó el uso del tabaco entre sus tropas durante las dos Guerras Mundiales (Frisbee y Studlar, 2011: 8).
En la tercera comenzó a producirse la primera evidencia sobre la relación del consumo de tabaco con algunas enfermedades, especialmente con el cáncer de pulmón. Se involucró fuertemente la American Cancer Society, en Estados Unidos, aun así, según Frisbee y Studlar (2011: 9), las políticas para el control del tabaco se concentraban de forma limitada en impuestos sólo en los países desarrollados. La cuarta etapa se caracterizó por la generación de varios reportes patrocinados por diferentes gobiernos. El más importante fue el U.S. Surgeon General’s Report publicado en 1964 por el Departamento de Salud, Educación y Bienestar de los Estados Unidos (hew, 1964). Estos estudios documentaron de forma
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cientíica la relación entre el consumo de tabaco y ciertas enfermedades mortales. En esta etapa se amplió el espectro de políticas al ámbito de la publicidad y la mercadotecnia.
En la quinta etapa se intensiicaron las políticas para el control del tabaco en todo el mundo de la mano de múltiples grupos internacionales de la sociedad civil. Después de 2008, año en el que inició la sexta etapa, podrían presentarse pretensiones prohibicionistas (Frisbee y Studlar, 2011: 13). Las políticas para el control del tabaco se iniciaron en países desarrollados, pero su globalización fue posible gracias a la conformación de una coalición internacional de actores a favor de la política pública antitabaco, principalmente en Estados Unidos. Esta coalición estuvo encabezada por médicos, pero gradualmente fue nutriéndose con abogados, economistas, activistas, entre otros (Dilley, et al., 2012: 43). En otros países también surgieron coaliciones importantes que retomaron las mejores prácticas surgidas en Estados Unidos y en el Reino Unido (Chaloupka y Warner, 2000: 15). Fueron cruciales los juicios que obligaron a la industria del tabaco a revelar millones de páginas de documentos en Estados Unidos, los cuales evidenciaban el conocimiento de estas empresas de los daños a la salud causados por el tabaco (Ciresi et al., 1999; Lee et al., 2004; Collin...
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