Ciudad y Derecho. La ciudad como proyecto social (Segunda parte)
| Autor | Daniel R. Martí Capitanachi |
| Cargo | Licenciado en Derecho y Arquitectura por la Universidad Veracruzana |
| Páginas | 2-19 |
Licenciado en Derecho y Arquitectura por la Universidad Veracruzana y Doctor en Urbanismo por la Universidad Politécnica de Madrid. Profesor de tiempo completo de la Facultad de Arquitectura de la Universidad Veracruzana.
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La institucionalización de la planeación como forma de regulación del uso de la propiedad urbana ha sido el resultado de un largo proceso que comenzó hace ya varias décadas.1 La noción de interés público es fundamental para marcar el rumbo de la acción pública, así, la exposición de motivos de la Ley sobre Planificación General de la República de 1930 hablaba de buscar el interés colectivo, tendiendo a que toda medida administrativa trascendental obedezca a un programa definido basado en el estudio previo del desarrollo ordenado y armónico del país en que se vive.2
Un problema de la planeación lo representa la posibilidad de hacer compatible el interés público con los intereses privados o de comunidades específicas cuando se hace evidente que, si bien el interés público es uno solo, existen muchos órganos estatales para definirlo y satisfacerlo. En otras palabras, el primer problema de la institucionalización de la planeación es definir qué órganos y bajo qué conceptos definen lo que es el interés público y los medios para satisfacerlo en un ámbito determinado -una región, un barrio, en este caso en una ciudad-.
La ciudad había demostrado, una vez más, que el camino para una urbanización socialmente justa no estaba solamente en la definición de planes o reglamentos, era necesario estrechar los espacios entre los propósitos y las realizaciones, haciendo de la acción del gobierno una práctica política diferente, capaz de orientar la intervención de los diversos grupos sociales y de incrementar los mecanismos de comunicación, involucrando a las finanzas como parte fundamental de los nuevos proyectos.3 Page 3
"La inconsistencia de la acción pública sobre la ciudad es un viejo problema, y la planeación una vieja propuesta para afrontarlo".4 Así como en las primeras décadas del siglo XX los gobiernos municipales fueron perdiendo facultades a favor de los gobiernos de los estados, en las últimas décadas la intervención federal en los procesos urbanos ha tenido un crecimiento sin precedentes.
En algunas ciudades esta intervención es más notoria, como es el caso de los puertos, ciudades petroleras, polos de desarrollo industrial y centros turísticos. En el resto de las ciudades esta intervención se advierte en vivienda, salud, educación y diversos elementos de infraestructura. Hay que añadir además los procesos de transferencia de la propiedad de la tierra de núcleos ejidales o comunales al proceso de urbanización, que sólo el Poder Ejecutivo federal está facultado para expropiar.
La LGAH de 1976 señaló que la planeación y regulación de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población formaban parte del Sistema Nacional de Planeación Democrática, donde se contemplan el Programa nacional, los programas estatales, los programas de ordenación de zonas conurbadas, los planes o programas municipales de desarrollo urbano, los programas de desarrollo urbano de centros de población y los derivados de los mismos, destacando en los dos últimos niveles de planeación, que la zonificación en ellos prevista constituye el instrumento rector de las reservas, usos y destinos de áreas y predios de los centros de población.
En la legislación actual el Plan o Programa de Ordenación y Desarrollo Urbano son considerados como norma obligatoria para la administración pública, y ello se ha expresado en el surgimiento de una serie de reglas que definen la distribución de competencias entre los tres niveles de gobierno en el país y otras que crean figuras jurídicas a través de las cuales se reconocen ciertas formas de intervención.
Independientemente de las críticas a la LGAH, lo cierto es que la mayoría de las entidades federativas elaboraron sus leyes estatales de asentamientos humanos tomando como referencia principal los postulados que marcaba la ley general. Page 4
Una de las características de los planes estatales fue el uso del mismo lenguaje. El vocabulario o aparato conceptual a través del cual los documentos se referían a los procesos urbanos y a las acciones públicas y privadas previstas en ellos, eran precisamente las categorías que habían sido consagradas en la ley: asentamiento humano, centro de población, conurbación, y los procedimientos de intervención: planes, declaratorias, programas.
Funcionarios y empleados del equipo de planeación de todo el país finalmente hablaban un mismo lenguaje. La gestión de la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas -SAHOP-, actual Secretaría de Desarrollo Social -SEDESOL- ante las entidades federativas tendiente a la creación de un sistema nacional de planeación urbana, llevaba siempre consigo este marco jurídico.
Si bien hasta 1982 la LGAH fue el principal referente para la planeación estatal de los asentamientos, con la aparición de la Ley de Planeación la LGAH quedó supeditada a aquélla por lo que se refiere a su carácter federal. Se dio un fenómeno de superposición parcial del régimen legal de planeación del desarrollo, que surgió durante el gobierno del presidente Miguel de la Madrid.
Un análisis comparativo demuestra que no existían contradicciones entre ambas. El antiguo Plan Nacional de Desarrollo Urbano se convirtió en el Programa Sectorial de Desarrollo Urbano, ya que la categoría de plan quedó reservada al Plan Nacional de Desarrollo, de contenido mayormente político y económico.
Los problemas se suscitaron en la práctica, ya que las legislaturas de los estados redactaron sus leyes de planeación, en base en la ley federal, creando nuevas figuras, tales como los planes estatales y municipales de desarrollo, que son las réplicas locales del Plan Nacional de Desarrollo. Los ayuntamientos, carecen de la capacidad política y económica para influir en las determinantes y en los obstáculos del desarrollo social y económico que debieron formar parte del contenido de esos documentos, por lo que entonces sólo les queda ocuparse del desarrollo urbano.
En la LGAH se incorporó la figura de la declaratoria de uso de suelo que debía expedirse con posterioridad al Plan y cuya función era señalar las restricciones a Page 5 la utilización del suelo en un área determinada de un centro de población.
El contenido normativo de tales declaratorias era el mismo que las leyes habían fijado para los planes. Por varios años prevaleció la interpretación de que no bastaba con expedir, publicar e inscribir en el Registro Público de la Propiedad y el Comercio un plan o programa que señalara los aprovechamientos del suelo de una ciudad, sino que además, tales aprovechamientos debían ser objeto de una declaratoria.
Esta problemática fue solucionada con las reformas que en febrero de 1984 se hicieron a la LGAH y que modificaron sustancialmente esa situación. Si bien no desaparecieron las declaratorias, éstas tienen ahora una función complementaria en relación a los programas, cuyos efectos directos sobre el derecho de propiedad quedaron explícitamente definidos: de acuerdo al artículo 28 de la reforma: "el ejercicio del derecho de propiedad sobre bienes inmuebles ubicados en dichos centros -los urbanos- se sujetará a las normas contenidas en los planes o programas de desarrollo urbano correspondientes y, en su caso, en las declaratorias de usos, reservas, provisiones y destinos".
Otro aspecto que solucionó la reforma de la LGAH es el relativo a la proliferación de planes, ya que en dicha ley no se previó un tipo de plan cuyo objeto fueran las ciudades, sino que se refería al territorio completo de la municipalidad, situación que atrajo no pocos problemas cuando en un municipio existían dos o más poblaciones que, por su tamaño demográfico, requerían cada una su propio programa.
El artículo cuarto en nueva versión, menciona que "los Planes y Programas municipales que tengan por objeto el desarrollo urbano de los centros de población", es decir, que puede haber tantos planes municipales como centros de población, y prosigue "...Conforme se formulen y aprueben los Planes y Programas de los centros de población situados en el territorio de un solo municipio, éstos se incorporarán al Plan o Programa Municipal de Desarrollo Urbano correspondiente". Este segundo párrafo se refiere a que el conjunto de todos esos planes formarán parte del correspondiente plan para el municipio.
La preponderancia que adquirió la Ley de Planeación dentro del ámbito urbano se aprecia cuando se relaciona con otras disposiciones jurídicas que determinan la planeación urbana nacional; ello refiere al artículo 26 constitucional y al Sistema de Planeación Democrática en él establecido, el cual tiene como propósito encauzar la actividad de todos los miembros de la sociedad para la consecución de los objetivos nacionales. Page 6
El sistema se constituye por un conjunto de relaciones que se establecen entre las...
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