El ciclo politico oportunista y el gasto de los estados mexicanos.

AutorGámez, Cesáreo
CargoReport

Opportunistic Political Cycle and Expenses in Mexican States

Introducción

El ciclo político presupuestal (CPP) es un desarrollo reciente de la literatura del ciclo político económico (CPE), que enfatiza el papel de los instrumentos de política fiscal y su utilización por gobernantes y/o partidos políticos oportunistas para incrementar sus probabilidades de permanecer en el poder.

Específicamente, el objetivo de este estudio es comprobar si los gobiernos estatales en México manipulan el gasto público y ciertos renglones del mismo, como las transferencias y las obras públicas, como medidas para señalizar competencia ante los ojos de los electores para así mejorar las oportunidades de victoria electoral del partido en el poder.

El estudio del CPP a nivel subnacional tiene algunas ventajas, dado que las elecciones nacionales son acontecimientos relativamente infrecuentes y proporcionan pocas observaciones para el análisis econométrico. El análisis a nivel subnacional en un país proporciona ventajas análogas a los estudios de conjuntos de países, en el sentido de que hay más grados de libertad (Khemani, 2000, 1). Una ventaja adicional del análisis a nivel subnacional es que en la mayoría de los casos el entorno institucional de las diversas entidades subnacionales (estados, municipios) es más homogéneo que el existente al realizar comparaciones entre diversos países.

La teoría del ciclo político presupuestal de equilibrio sugiere que es más promisorio enfocar la investigación empírica en probar el ciclo electoral en impuestos, transferencias y gasto público. Para esas variables, se pueden analizar datos en elecciones estatales y locales, en lugar de concentrarse solamente en el pequeño número de observaciones disponibles en el caso de elecciones nacionales (Rogoff, 1990, 33 y 34).

El CPP ha sido estudiado en numerosos países emergentes a nivel nacional, y a nivel subnacional en países como India, Rusia, Argentina, Colombia, España y Portugal, por mencionar algunos, encontrándose evidencia de conducta oportunista de los partidos en el poder. Así, la principal hipótesis por probar en este trabajo es que los gobiernos estatales emprenden políticas fiscales expansionistas antes de las elecciones, tales como incrementos en el gasto público y un cambio en la composición de este gasto hacia aspectos más visibles del mismo, como obras públicas y pagos de transferencia.

El análisis se hace para 31 entidades federativas del país (excluyendo al Distrito Federal) en el periodo 1997-2004, durante el cual se realizaron 47 procesos electorales a nivel estatal en México. La organización del trabajo es la siguiente: en primer lugar, se ofrece una visión panorámica del surgimiento y la evolución de las teorías del ciclo político económico y del ciclo presupuestal, así como su adaptación e implicaciones para el caso de México, donde existen varios jugadores, como los ejecutivos estatales, el ejecutivo federal (las transferencias con destino etiquetado) y los congresos estatales, pero concentrándose en las decisiones de los ejecutivos estatales; a continuación se revisa la evidencia empírica disponible del CPE y el CPP, con énfasis especial en las economías emergentes. En la siguiente sección se describen los datos incluidos en el estudio y sus limitaciones. Enseguida se presenta el modelo usado en la estimación y los resultados obtenidos. Al final se delinean algunas conclusiones, así como líneas para futuras investigaciones.

ANTECEDENTES

La literatura sobre el ciclo político y su influencia en la economía se desarrolló en dos etapas. La primera, que surgió a mediados de los años setenta, utiliza modelos macroeconómicos tradicionales en los cuales los gobiernos pueden influir en los escenarios macroeconómicos de manera sistemática y predecible. Esta primera etapa, a su vez, se desarrolló en dos vertientes, una de ellas enfatiza la conducta oportunista de los gobiernos, suponiendo que los políticos no tienen preferencias propias y simplemente buscarían permanecer en el poder, mientras que la otra vertiente, conocida como "partidaria" o ideológica (partisan), resalta que los gobiernos de izquierda tienen ciertas preferencias en materia económica (alto crecimiento y bajo desempleo), mientras que los gobiernos de derecha prefieren la estabilidad de la economía, entendida como bajos niveles de inflación y tasas de interés (Alesina et al, 1999).

La segunda fase de la literatura se produjo a mediados de los años ochenta. Estos modelos de ciclos políticos incorporan expectativas racionales y enfatizan el grado en que un público racional limita los alcances en los que los políticos pueden influir en la economía. En esta corriente también existen versiones oportunista y partidista.

Las diferencias no se limitan a los supuestos sobre la conducta de los agentes económicos, sino a las implicaciones que tienen en el comportamiento de las variables económicas. Alesina et al. resumen las principales en el cuadro 1.

Franzese (2002) presenta un recuento de la literatura relevante desde la década de 1970, poniendo énfasis en que los contextos demográfico, geográfico e institucional guían de alguna manera las decisiones presupuestales oportunistas. Sin embargo, no presenta modelos microfundamentados de la conducta de los gobiernos en términos de gasto presupuestal.

Una fase más reciente de esta corriente de pensamiento, el llamado ciclo político presupuestal (CPP), enfatiza la manipulación de instrumentos de política fiscal, como impuestos, transferencias y gasto público, como el vehículo a través del cual gobernantes oportunistas pretender influir en las preferencias del público y de esa manera incrementar las probabilidades de victoria electoral. "El ciclo político presupuestal es la fluctuación periódica en las políticas fiscales del gobierno, inducidas por el calendario electoral" (Shi y Svensson, 2003, 2).

Esta corriente surge ante la incapacidad de los modelos tradicionales, basados en la política monetaria como instrumento de conducta oportunista, de explicar el gasto presupuestal. El argumento es doble: en primer lugar, el grado de control discrecional de la política monetaria por la rama ejecutiva del gobierno es limitada, en especial en países en donde el banco central es independiente; en segundo lugar, el manejo de instrumentos de política fiscal es más propicio para una conducta oportunista por varias razones: el gobierno tiene un mayor grado de control, especialmente en el gasto público, y la política fiscal tiene efectos reales aun si es anticipada y puede afectar las condiciones de grupos específicos de votantes aun si no tiene efectos agregados (Drazen, 2000, 22-25).

Drazen (2000) propone un modelo que combina una política fiscal activa con una política monetaria pasiva al que denomina modelo afpm, el cual supera algunas limitaciones de modelos anteriores. Enfatiza, además, la importancia del CPP en países emergentes, en especial en las llamadas "nuevas democracias", como los países que surgieron del desmembramiento de la unión Soviética o antiguas dictaduras militares.

En estos países, los electores disponen de información limitada y distribuida de manera asimétrica, además tienen poca experiencia en los procesos y las decisiones democráticas. Estas circunstancias ofrecen un contexto altamente propicio para la adopción de políticas oportunistas por parte de los gobernantes.

Para que los votantes infieran de manera correcta las decisiones estratégicas de gasto de los gobiernos, necesitan información adecuada y la capacidad para procesar correctamente esa información. Esto implica la existencia de instituciones que procesen y divulguen la información necesaria, así como medios de comunicación capaces de analizar correctamente esta información y hacerla llegar al público. En muchos países emergentes y "nuevas democracias" estas condiciones no se presentan (Brender y Drazen, 2003).

Schuknecht (1996) señala que en los países emergentes es más factible la presencia de conductas oportunistas debido a que los sistemas institucionales de pesos y contrapesos son más débiles y los gobiernos tienen un mayor poder discrecional sobre los instrumentos fiscales. También argumenta que en estos países las políticas de gasto son más efectivas que las reducciones de impuestos, entre otras cosas, porque en estos países amplios segmentos de la población no pagan impuestos. Entre las políticas de gasto más usadas se encuentran las transferencias directas, los precios subsidiados y la creación de empleo en obras públicas. Cabe anotar que en el juego oportunista en países como México, donde una fracción sustancial de los gastos dependen de transferencias federales con destinos predeterminados (como el llamado ramo 33 para educación), los beneficios políticos de conductas oportunistas de gobiernos podrían verse repartidos entre los niveles estatal y federal. A pesar de este posible subjuego de poderes, el ejercicio de los gastos gubernamentales entre la población estatal se centra en la percepción de los gobiernos estatales más que el federal. Siendo ésta una pregunta empírica que amerita ser desarrollada, queda fuera del alcance del presente estudio.

Por su parte, Rogoff y Siebert (1988) y Rogoff (1990) desarrollan un modelo formal de CPP de equilibrio, basado en asimetrías de información entre los gobernantes y los ciudadanos. Este modelo ha sido usado extensivamente en el estudio de los CPP tanto a nivel nacional como subnacional.

Shi y Svensson (2006) proponen un modelo en el que el tamaño del CPP depende de las rentas que perciben los políticos por estar en el poder que, entre otras cosas, dependen del grado de corrupción en el país. Otra variable importante es la proporción de votantes informados entre el electorado. Vaaler et al. (2006) realizan un modelo donde las agencias calificadoras de deuda de los gobiernos reducen o aumentan sus calificaciones de riesgo crediticio dependiendo de momentos electorales. Utilizan para su análisis una...

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