Caracterizacion de los escenarios como herramienta para la planeacion publica del agua El caso mexicano/Characterization of Public Planning Scenarios: The Case of Mexican Water Sector.
| Autor | Ardon, Rita Victoria De-Leon |
INTRODUCCION
Los problemas de planeacion del agua en America Latina no son faciles en su comprension y solucion por la interaccion de los componentes politico, juridico, economico, social, tecnologico y ambiental, y por ser un tema transversal. En consecuencia, hablar de planeacion es un tema complejo y la tarea es dificil cuando las bases epistemologicas latinoamericanas son aun escasas (Maerk y Cabrolie, 2000).
Mexico es un pais que constantemente enfrenta grandes desafios en relacion con el agua; el estudio del contexto hidrico, economico y politico-juridico de Mexico permite comprobar que la gestion del agua en este pais ha evolucionado en funcion de las ideologias que han forjado su historia y de las coyunturas economicas (Rolland y Cardenas, 2010, 166). El problema del agua en Mexico, ademas de su origen fisico esta relacionado con limitaciones en su gestion (Dominguez, 2010) y esta directamente vinculado a los usos y costumbres de la poblacion y de los sectores de actividad economica que la utilizan.
Lo anterior conlleva a la necesidad de incorporar sistemas de gestion dinamicos y que respondan a las necesidades y demandas sociales y es aqui donde los sistemas de planeacion se vuelven indispensables (Mejia, 1992, 3).
La planeacion significa como llevar a cabo acciones; implica decidir, en el presente, las acciones que habran de ejecutarse en el futuro. Es un proceso anticipatorio de asignaciones de recursos para el logro de fines determinados (Miklos, 2008, 9). Esta definicion tiene implicita una mirada obligada y necesaria al futuro (Hogarth y Makridakis, 1981), y es precisamente en esta circunstancia donde los escenarios se tornan indispensables.
Los escenarios se definen como una pelicula acerca de como sera o deberia ser el futuro. Esta visualizacion del futuro permite generar en el presente politicas publicas para el largo plazo, politicas que evitaran llegar a situaciones complejas y caoticas en relacion con los recursos hidricos o bien alcanzar estados ideales.
LA PROBLEMATICA DEL AGUA EN MEXICO
Desde una perspectiva general la planeacion del agua se caracteriza por: (1) a) complejidad, b) objetivos multidimensionales, c) dificultad en la definicion de los individuos o de los grupos que participan en la toma de decisiones y d) soluciones complicadas (Aravossis et al., 2003, 2).
Complejidad
En cualquier sistema de agua, actualmente se presenta la incertidumbre tanto respecto al sistema fisico (acuifero, rio, lago entre otros) como al sistema administrador (por ejemplo, Conagua), ademas estan presentes elementos contextuales como el cambio climatico.
El cambio climatico es un fenomeno extremo que afecta el agua en Mexico, ya que se presentan ciclos de sequia y precipitaciones extremas, lo que da como resultado que mas regiones hidrologico-administrativas tengan intermitencia en la disponibilidad de agua, llegando a provocar situaciones insostenibles (Greenpeace, 2010). La intermitencia en la disponibilidad de agua puede dar origen a estimaciones erroneas de la oferta y demanda del recurso.
Asimismo, la incertidumbre se ve acrecentada por la falta de una vision integral relacionada con la gestion del agua, el trabajo aislado de los diferentes actores del sector hidraulico, las restricciones que afectan la coordinacion entre los diferentes ordenes de gobierno (federal, estatal y municipal), la concentracion de funciones y la escasa participacion de los usuarios (Torres, 2012, 88).
La planeacion del agua tiene objetivos multidimensionales
La planeacion del agua en Mexico se da en cuatro grandes rubros: nacional o federal, regional, estatal y municipal, de esta forma se entiende la multidimensionalidad.
La Comision Nacional del Agua (Conagua) planea y gestiona las aguas nacionales, y se encarga de realizar acciones a traves de planes y programas, en colaboracion con los cuatro niveles de gobierno, orientadas a lograr un mejor aprovechamiento del recurso (Bravo et al, 2011, 64).
La planeacion federal de los recursos hidricos del pais se rige por la Ley de Planeacion y la Ley de Aguas Nacionales. Con base en el Plan Nacional de Desarrollo, cada administracion sexenal elabora un programa hidrico que define politicas, establece objetivos y metas. La planeacion regional se basa en la division del pais en 13 regiones hidrologico-administrativas.
Evidentemente, hay que hacer notar que dentro de cada rubro existen submultidimensionalidades, en las que factores antropogenicos y ambientales interactuan y en las que se requiere distinguir las diferencias en la planeacion entre las agencias de gobierno que realizan las tareas de regulacion y las que realizan las tareas de operacion (Rainey y Su Jung, 2014, 85).
Dificultad en la definicion de los individuos o de los grupos que participan en la toma de decisiones
Generalmente, los modelos de participacion en Mexico se cuestionan de dos formas distintas (Mussetta, 2009, 77): a) en funcion a los aspectos operativos y la implementacion de la participacion y b) la critica de los intereses personales, este ultimo aspecto se denomina participacion ficticia, ya que unicamente incorpora a los usuarios del agua reconocidos legalmente (Mussetta, 2009, 78). Es decir, que se origina una ausencia de dialogo entre los actores y las relaciones entre los mismos se realizan solo entre los niveles institucionales (Vargas, 2011, 110-111).
De acuerdo con Sandoval (2002), en la mayoria de los casos el numero de actores involucrados es muy alto, lo que provoca rigidez en los procesos de planeacion, asimismo, no hay delimitacion clara de objetivos, funciones y tareas de cada organismo y actor. Como se observa en el diagrama 1, existen numerosos actores involucrados en la planeacion del agua: instituciones publicas, actores del ambito economico (empresas, comercio entre otros), actores socioculturales, actores academicos, actores politicos y actores internacionales.
Soluciones complicadas
Este aspecto se refiere a que las soluciones tecnicas no pueden verse como entes independientes de las de gestion y del mismo modo las soluciones de gestion dependen de las soluciones tecnicas.
Los escenarios como herramientas de gestion en el sector hidrico mexicano
Los escenarios sencillamente se pueden definir como herramientas de planeacion, cuyo fin es visualizar multiples futuros, algunos de ellos tendenciales (lo que sucedera, si no se realizan cambios en el presente) y otros normativos (el futuro que debe ser: un futuro construido) (Godet, 2000; De Jouvenel, 2000).
Considerando una perspectiva general, de acuerdo con Rasmussen (2011, 103) es recomendable el uso de escenarios en la planeacion publica cuando se presenten las siguientes condiciones: complejidad, incertidumbre, necesidad de combinar perspectivas de corto y largo plazo, disponibilidad de recursos, responsabilidad y compromiso para la transformacion de los sistemas por parte de los actores.
En el ambito especifico de la planeacion del agua Gallopin y Rijsberman (2000, 16) indican que se requiere la adopcion de una perspectiva de largo plazo que permita observar el desarrollo de los procesos hidrologicos y sociales--ya que son procesos complejos con un desarrollo paulatino--y es en este punto donde la consideracion de los escenarios se torna fundamental.
Por otra parte, las Naciones Unidas (Alcamo y Gallopin, 2009, 3-5) recomiendan puntualmente que se aplique un enfoque de escenarios en la planeacion hidrica, debido a) a la necesidad de una vision de largo plazo, b) la existencia de gran incertidumbre acerca del desarrollo de los sistemas hidricos, c) el requerimiento de incluir aspectos no cuantificables, ya que los sistemas hidricos estan influidos por elementos dificiles de cuantificar y modelar, d) facilitar la toma de decisiones, y e) permitir la creacion de un campo para la interaccion e intervencion de diferentes actores.
PROBLEMAS DE LOS ESCENARIOS DEL AGUA
Se pueden detectar tres clases de problemas en los escenarios de agua: los metodologicos, los relacionados con la comprension del sistema agua y los que conciernen a la innovacion tecnologica en materia de agua (Alcamo, y Gallopin, 2009).
Problemas metodologicos de los escenarios
Estan relacionados con los tipos de escenarios y su proceso de desarrollo, la consideracion de las variables clave y los horizontes de tiempo.
* Variables clave o drivers: se consideran variables tradicionales como oferta, demanda, disponibilidad, cuyos valores numericos generalmente no estan actualizados, no se consideran sus relaciones (Alcamo y Gallopin, 2009).
* Horizontes de tiempo: implica que los horizontes de tiempo son menores que los recomendados, Gallopin (2012) recomienda que los escenarios cumplan con un horizonte de entre 20 y 40 anos e incluso horizontes de hasta cien anos, ya que afirma que los horizontes amplios permiten tener mejor conocimiento de los efectos a largo plazo, como cambios climaticos, cambio del uso del suelo y drivers socioeconomicos.
Problemas relacionados con la comprension del sistema agua
Son los que se producen cuando no se consideran los siguientes aspectos en el sistema de agua: comportamiento colectivo complejo y emergencia, comportamiento no predictivo, fronteras permeables, coevolucion, dominios, escalas y niveles, redes de agua (Islam y Susskind, 2013, 42-51).
* Comportamiento colectivo complejo: implica reconocer que la colectividad de la accion de un gran numero de componentes interactivos da lugar al comportamiento complejo de los sistemas de agua.
* Emergencia: es una propiedad que no presenta ningun componente por separado pero si en su interaccion y ayuda a entender por que una intervencion dada para alcanzar cierto objetivo en la planeacion del agua o su gestion puede llevar a salidas inesperadas incluso cuando la misma intervencion fue aplicada con exito en otras localizaciones.
* Comportamiento no predictivo: la menor perturbacion en los sistemas de agua puede crear un gran efecto.
* Permeabilidad de las fronteras: es el...
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