Capacidades potenciales y reales de la legislatura de Jalisco. Las debilidades de un congreso fuerte
| Autor | Alejandra Ríos Cázares |
| Páginas | 337-382 |
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INTRODUCCIÓN1
En toda democracia representativa, los ciudadanos delegan a sus repre-
sentantes la autoridad para definir e implementar políticas públicas.
En los regímenes presidenciales, los votantes otorgan esta autoridad al
titular del poder ejecutivo y a los legisladores, quienes determinan de
manera conjunta la distribución de los recursos y las acciones de políti-
ca a seguir. Ambos poderes delegan la responsabilidad de ejecutar estas
acciones de política a un aparato burocrático al que deben controlar, para
que la implementación de dichas acciones ocurra de acuerdo con los
criterios originales. De esta idea abstracta y general, casi de maqueta, es
posible determinar que las tres principales funciones del poder legisla-
tivo en un régimen republicano son representar, legislar y controlar.
Cada una de estas funciones tiene importantes implicaciones para
las capacidades que posibilitan el desarrollo humano. Una representa-
ción deficiente aumenta el riesgo de decisiones de gobierno sesgadas
que favorecen o afectan deliberadamente a ciertos sectores sociales.
* Este trabajo se concluyó en abril del 2008, por lo que todas las referencias a legislació n
vigente y datos se deben de tomar a partir de este dato. Se hicieron revisiones menores en abril
del 2009 en donde principalmente se actualizaron datos sobre salarios de los legisladores locales.
El resto del documento debe leerse con la salvedad de la fecha de conclusión (a menos que se
indique lo contrario a pie de página). La velocidad del cambio legislativo a nivel local hace que
datos sobre reformas constitucionales o a legislación secundaria posteriores a esta fecha no hayan
sido incorporadas. Esto es particularmente cierto en materia de fiscalización. No obstante estas
limitantes, las conclusiones centrales del documento (un congreso institucionalmente fuerte con
débiles incentivos) se sostienen. Nota de la autora (diciembre, 2009).
Capítulo 8
Capacidades potenciales y reales de la legislatura
de Jalisco. Las debilidades de un congreso fuerte
Alejandra Ríos Cázares*
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Éste no es un asunto menor, pues el empoderamiento de los grupos
más desfavorecidos es una de las condiciones centrales en el combate a
la desigualdad y la pobreza (Laurentian Seminar, 2000); y sin embargo,
una representación efectiva no es suficiente. Se requiere también de una
legislatura que tenga capacidad para influir en la creación de políticas
públicas y, que además, pueda confrontar y contener decisiones unila-
terales del poder ejecutivo (o del poder judicial). Una legislatura débil
y timorata sólo robustece aquellos problemas que dificultan el impulso
al desarrollo humano, como la corrupción gubernamental.
Representar, legislar y controlar son funciones interdependientes.
El estatus de una afecta el alcance de las demás. Por ello, la evaluación
del desempeño del poder legislativo debe, necesariamente, incluirlas
todas. Pero, ¿Cómo se evalúa el desempeño legislativo? ¿Cuáles son
los criterios que se emplean para definir si una legislatura es efectiva
y eficiente? La capacidad de la legislatura para influir en la creación
de políticas públicas relevantes y su habilidad para confrontar al poder
ejecutivo son dos variables siempre presentes en la evaluación y com-
paración del poder legislativo (Arter, 2006; Fish, 2006). Sin embargo, el
uso de estas variables genera múltiples preguntas al momento de crear
indicadores precisos: ¿qué significa influir? ¿Cuál es el nivel ideal de
confrontación que hace a una legislatura efectiva (y no obstructiva)?
¿Qué características debe tener una política pública relevante? ¿Cuán-
tas políticas públicas relevantes necesita aprobar una legislatura para
ser efectiva y no simplemente influyente? Como resulta evidente, el
problema central con el uso de estas variables es de definición y en
consecuencia de cómo delimitar las categorías. Un problema secunda-
rio –pero no por ello menos importante– es que la mayor parte de las
categorías existentes tiende a confundir el desempeño potencial con el
desempeño real (Arter, 2006). Y un tercer problema, particularmente
relevante para el tema que aquí ocupa, es que la mayoría de las cla-
sificaciones no distingue entre regímenes políticos (presidencialismo
vs. parlamentarismo) lo cual dadas las peculiaridades de cada régi-
men, parece un equívoco.1
1 Un resum en sucinto e ilust rativo de las cara cterísticas de este debate se encuentra en
(Cheibub y Limongi, 2002).
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Para este documento propongo abandonar las clasificaciones ge-
nera les y concentr ar el análisis en dos preguntas concretas, que
buscan justamente distinguir el desempeño potencial del desempeño
real de la legislatura. La primera interrogante versa sobre la habilidad
que otorga la constitución a la legislatura para negociar y contener
al poder ejecutivo durante la definición de políticas públicas. El
objetivo es situar el poder formal del congreso dentro del régimen
político. La segunda pregunta trae de vuelta el debate al “mundo de
lo real” e indaga si la legislatura cuenta con los recursos necesarios
para concretar esas habilidades formales, y si los legisladores tienen
los incentivos para materializarlos. El objetivo es identificar si el
congreso local puede llevar a cabo las funciones que le confieren y
ejercer el poder que se le otorga.
El análisis de los aspectos formales demuestra que en Jalisco las
normas constitucionales crean una legislatura con amplias habilida-
des para influir en la toma de decisiones públicas, y para funcionar
como contrapeso del poder ejecutivo estatal. Aunado a esto, el sistema
electoral y el comportamiento del voto en el estado han consolidado al
sistema de partidos, lo que en teoría facilita la acción legislativa (una
situación que no es posible observar en otras entidades del país). Sin
embargo, el poder de la legislatura jaliscience languidece por la ausen-
cia de legisladores profesionales y los efectos adversos de la disciplina
partidista. En Jalisco, como en casi todas las entidades, el yugo es la
pobre profesionalización, la falta de memoria legislativa y la renova-
ción constante de cuadros a todos los niveles. El peso de las respon-
sabilidades y los procesos de aprendizaje a los que son sometidos los
legisladores locales resulta inevitablemente en una selección natural:
pocos son los legisladores que legislan y, por las características del
sistema, éstos son usualmente los líderes parlamentarios. La disciplina
de partido garantiza el apoyo a las propuestas legislativas de los líderes
parlamentarios; sin embargo, la misma disciplina de partido parece
obstruir iniciativas individuales no sólo de legislación, sino también
de control y vigilancia. Las capacidades reales de los legisladores lejos de
fortalecer al congreso lo bloquean.
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