El cambio institucional en la reforma y modernizacion de la administracion publica mexicana.

AutorSánchez González, José Juan
CargoReport

Institutional Change in the Reform and Modernization of the Mexican Government

NUEVO INSTITUCIONALISMO Y CAMBIO INSTITUCIONAL

Durante la década de 1950, la teoría de las organizaciones sufre cambios fundamentales (Vergara, 1997, 11). En una primera etapa, el paradigma racional que dominaba hasta entonces la disciplina fue cuestionado seriamente en los trabajos de Herbert Simon (1955, 1957 y 1976). Simon argumenta que los seres humanos no optimizan en sus decisiones organizacionales debido a dos razones: primero, porque su capacidad cognoscitiva es limitada, por lo que no son capaces de procesar toda la información del problema; segundo, porque las decisiones organizacionales normalmente se toman bajo severas restricciones de tiempo y presupuesto. Por lo tanto, concluye Simon, el modelo racional de toma de decisiones como objetivo de optimización de los recursos organizacionales es irreal e inalcanzable.

Simon propone un modelo de racionalidad limitada que deja de lado el propósito de encontrar la alternativa óptima y no tiene la necesidad de examinar exhaustivamente todo el abanico de alternativas posibles. El modelo de racionalidad limitada es la base sobre la que March y Simon constituyen su análisis organizacional (March y Simon, 1969). El modelo introduce nuevos elementos en el estudio de toma de decisiones. El más importante es reconocer que las organizaciones operan con escasos recursos al tomar una decisión: el tiempo, la información y la capacidad para procesar son limitados. Las organizaciones tienen una capacidad limitada de atención organizacional.

En una segunda etapa, a principios de 1970, March, Olsen y Cohen propusieron un modelo alternativo al de racionalidad limitada para describir el proceso de toma de decisiones en las organizaciones (Cohen, March y Olsen, 1972). El modelo de botes de basura (garbage can model) incluye el elemento temporal en el estudio de las decisiones organizacionales. En este modelo las soluciones no son diseñadas para resolver un problema en particular; por el contrario, toda organización tiene permanentemente disponible un abanico de soluciones posibles que flotan en sus instancias decisorias. Cuando un problema aparece en la agenda de la organización, le es asignada una solución ya existente, situación que se presenta de manera fortuita y no planeada.

Más adelante, March y Olsen radicalizan aún más su crítica al concepto de racionalidad. Insisten en que este concepto deforma de manera fundamental la comprensión de los procesos de toma de decisiones en las organizaciones (March y Olsen, 1984). Su argumento principal es que el concepto de preferencia no es compatible con la evidencia del comportamiento organizacional: las preferencias cambian a menudo, son ambiguas y en ocasiones los agentes pueden incluso tener preferencias inconsistentes.

El conductismo y la elección racional son dos transformaciones que constituyen el telón de fondo contra el cual nació el nuevo institucionalismo en el contexto de las ciencias sociales. Los conductistas argumentaban que, para entender la política y explicar los resultados, los análisis no deberían enfocarse en los atributos formales de las instituciones gubernamentales, sino en la distribución informal del poder, en las actitudes y en el comportamiento político (Romero, 1991; 9). Por lo que respecta a la elección racional en relación con la administración pública, representa una faceta del trabajo en la economía neoclásica que tiene las implicaciones más radicales para la teoría de la disciplina. En esta vertiente, se considera al individuo como la unidad básica de su análisis, de modo que el tradicional "hombre económico" es remplazado por el "hombre que toma decisiones" (Guerrero, O., 2000, 285).

El estudio de las instituciones experimenta un renacimiento en todas las ciencias sociales. En algunos sectores este desarrollo es una reacción contra la revolución conductual de décadas anteriores, la cual interpretó la conducta económica y política colectiva como la consecuencia agregada de la elección individual. Los conductistas consideraban a las instituciones epifenoménicas la simple suma de las propiedades en el nivel individual; pero su omisión del contexto social y de la permanencia de las instituciones sociales trajo un costo muy alto, en especial en un mundo en que "las instituciones sociales, políticas y económicas se han expandido, se han vuelto considerablemente más complejas y cuentan con más recursos y primafacie son más importantes para la vida colectiva" (March y Olsen, 1984, 734).

El nuevo institucionalismo es un enfoque teórico que ha aparecido en las ciencias sociales anglosajonas durante los últimos 20 años como una reacción en contra del éxito del enfoque racional. Típicamente, los modelos racionales prestan poca atención e importancia al contexto en que se desenvuelven los agentes. En estos modelos, la interacción entre agentes está libre de todafricción, por lo cual es suficiente conocer las preferencias de los individuos y asumir las premisas del modelo racional para reducir su comportamiento (Vergara, 1997, 16 y 17). Por el contrario, el nuevo institucionalismo argumenta que los contextos institucionales -políticos, sociales, económicos, culturales- dentro de los que actúan los individuos influyen de manera determinante sobre su comportamiento.

Los primeros defensores del nuevo institucionalismo, especialmente James March y Johan Olsen, quienes dieron nombre al movimiento (1984), hicieron declaraciones positivas acerca de lo que creían que la teoría política empírica debía ser. Afirmaban, que los enfoques conductista y de elección racional, visiones que habían caracterizado las teorías de la política desde 1950, se caracterizaban por ser contextualistas, reduccionistas, utilitarias, instrumentalistas y funcionalistas (March y Olsen, 1997, 33). A partir de estas críticas de la ciencia política de la época, March y Olsen propusieron crear un nuevo institucionalismo, el cual reemplazaría las cinco principales características de la ciencia política por una concepción que colocara la acción colectiva en el centro del análisis en las ciencias sociales.

Desde la perspectiva institucional, el objetivo de los estudios políticos no es analizar el enfrentamiento, sino los mecanismos de formación del consenso y la creación de metas colectivas en la sociedad. En consecuencia, la unidad de análisis no es el individuo ni sus preferencias, sino el conjunto de reglas, normas y tradiciones que existen en las distintas organizaciones que conforman el sistema político y que es conocido como marco institucional (Vergara, 1997, 9 y 10). La proposición teórica del nuevo institucionalismo está basada en la idea de que las instituciones son pautas o normas de conducta en una sociedad, y son un elemento fundamental dentro de la misma, ya que ejercen un efecto directo e indirecto en el comportamiento de los individuos presentes en el sistema sociopolítico. Sostiene que la explicación de la política tiene como uno de sus factores el efecto de las instituciones sobre la sociedad (Cavadias, 2001, 14).

Para el nuevo institucionalismo, la estabilidad es resultado de la obediencia a conjuntos de reglas que norman la actividad económica. Estas reglas pueden ser formales e informales y su obediencia está garantizada debido a la amenaza de sanciones a quienes las transgredan. El cambio institucional consiste en ajustes marginales a estos conjuntos de reglas y a sus propios mecanismos de sanción; los agentes del cambio son individuos y la organización que intenta maximizar sus preferencias respondiendo al conjunto de incentivos que existe en el arreglo institucional (North, 1995, 15). En ese sentido, el cambio siempre es incremental y adaptativo (Sánchez, 2006, 103).

El cambio institucional es una categoría esencial dentro del nuevo institucionalismo económico. El argumento básico del cambio institucional es, según Peters (2003), que a través de un proceso de aprendizaje las instituciones identifican las circunstancias cambiantes de su entorno y luego se adaptan a ellas. Los cambios en el entorno constituyen un conjunto de oportunidades para la institución, así como una amenaza para las pautas de comportamiento establecidas. Además, se afirma la índole casi aleatoria del cambio en las organizaciones públicas, en contraste con los programas de reformas altamente deliberados asumidos por otras visiones de las instituciones, especialmente las basadas en la elección racional (Peters, 2003, 57).

Desde esta perspectiva el cambio institucional no es necesariamente funcional, sino que las instituciones públicas pueden leer mal las señales emitidas por la sociedad y responder de un modo disfuncional (Sánchez, 2008, 102 y 103). No obstante, teniendo en cuenta el modelo adaptativo propuesto, las instituciones tendrán reiteradas oportunidades de ajustar su comportamiento. La base normativa de la institución es una importante fuente de orientación para determinar qué cambios son adecuados y cuáles no lo son, de modo que no haya necesidad de calcular ampliamente los resultados, como sería el caso según la lógica de las consecuencias. Además, rara vez el cambio es el ejercicio racional, planificado, que se encuentra en los planes estratégicos, sino que más bien tiende a ser emergente y más orgánico.

Nuestro punto de vista sugiere que el cambio no es frecuente ni rutinario, porque es costoso y difícil. Cuando el cambio ocurre, afirmamos, probablemente es episódico, marcado por breves periodos de crisis o intervención decisiva, y seguido de periodos largos de estabilidad o desarrollo dependiente de la trayectoria (Powell, 2001, 255).

El cambio institucional es un proceso complicado porque los cambios habidos al margen pueden ser consecuencia de los cambios en cuanto a normas, limitaciones informales y diversas clases de efectividad y observancia coercitiva. Además, generalmente las instituciones cambian de un modo incremental, no de un modo...

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