Breves comentarios al principio de legalidad en la administración pública
| Autor | Edgar Rogelio Estrada Ruiz |
| Cargo | Abogado de la Secretaría de la Contraloría del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca. |
| Páginas | 31-45 |
A María Eugenia Gómez Villanueva, amiga y maestra
"Si los hombres practicaran la amistad no tendrían necesidad de la justicia..."
Aristóteles
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Casi todos hemos escuchado en alguna u otra ocasión algún comentario sobre la legalidad; lo que cada persona puede considerar "legal" o por el contrario, "ilegal". Es común, encontrarse en medio de una discusión o una polémica, cuando cada individuo emite una opinión sobre este importante aspecto de la vida jurídica.
Por si fuera poco, a menudo también los medios de comunicación saturan los espacios para verter juicios u opiniones sobre este concepto, tan necesario e indispensable para la convivencia social y, más aún, para el sano y pleno desarrollo de la administración pública, del gobierno, cualquiera que sea su ámbito.
Para unos cuantos evidentemente se trata de un concepto filosófico de comprensión casi imposible; para algunos más, de un tópico como muchos otros de notable inobservancia.
Lo que es innegable, es se trata de un concepto siempre presente, aunque no reconozcamos su validez, o se desconozca su existencia. No obstante, sin su conceptualización, es difícil siquiera imaginar algún orden social, medida o regla, por más simple que ésta fuera; sería posible de crear y de aplicar. Page 32
No se requiere contar con conocimientos más extensos de los que la propia instrucción básica proporcionan (incluso, para quienes no han tenido la fortuna de obtenerla), para saber que el ser humano desde sus orígenes más remotos y en sus más básicas estructuras sociales, siempre contó con reglas que la colectividad tuvo que adoptar, ya por medio de la fuerza o como medio para la obtención de una mejor y más provechosa convivencia, lo que originó de manera paulatina su aceptación.
En los primeros pasos que tuve la fortuna de dar en este camino, cuando cursaba mis primeras clases de derecho, conocí a uno de mis maestros (como hay que llamar a quien nos brinda una luz en el camino), Don Abraham Altamirano Magno, quien para fomentar en mí la pasión por esta noble profesión, me enseñó que en la vida en sociedad todo es (o debiera ser) conforme a derecho. Tal ha sido su mejor legado en mí.
Por tanto, atendiendo su trascendencia en cualquier ámbito en que nos desempeñemos, estas breves reflexiones tienen como objetivo, en primera instancia, recordar, y luego, brindar un escenario básico sobre su naturaleza, su importancia y la necesidad de su estricta observancia para un sano equilibrio en las relaciones entre gobernado y gobierno.
De la simple lectura del término puede advertirse sin mayor complicación, que tal principio denota "algo" relacionado con la ley, o que es precisamente "legal". Luego, si es acorde con la ley, debe presumirse válido, bueno, útil.
Pero ¿qué es el principio de legalidad? Como apunte preliminar, y de manera paradójica, frecuentemente en el ejercicio del poder público, es uno de los principios que de manera cotidiana, recurrente, se omite; ya por desconocimiento, por desidia o simplemente mala intención de acción u omisión. Todas, desde luego, graves, desde la óptica que se vea.
En un sentido técnico, y atendiendo a su significado gramatical, tenemos que es una palabra culta, del latín legalitasatis, palabra culta, y esta de lex-legis; ley, y el sufijo nominaldad,que indica cualidad o estado. La letra T intervocálica se cambia en D. Así, cualidad de legal, calidad o atributo que posee una conducta o acto jurídico de acuerdo con lo establecido con la ley.1
Entonces, es claro que lo adecuado a la legalidad, es sin duda, lo legal.
Por su parte, el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, en su Diccionario Jurídico Mexicano, nos brinda otro concepto, más doctrinal, sobre este principio:
El "principio de legalidad" establece que todo acto de los órganos del Estado debe encontrarse fundado y motivado por el derecho en vigor; esto es, el principio de Page 33 legalidad demanda la sujeción de todos los órganos estatales al derecho; en otros términos, todo acto o procedimiento jurídico llevado a cabo por las autoridades estatales debe tener su apoyo estricto en una norma legal (en sentido material), la que, a su vez, debe estar conforme a las disposiciones de fondo y forma consignadas en la Constitución. En este sentido, el principio de legalidad constituye la primordial exigencia de todo 'Estado de derecho' en sentido técnico.2
Este principio se encuentra consagrado en el sistema jurídico mexicano en los artículos 103 y 107 de la Constitución de la República, además de los ya conocidos y ampliamente citados 14 y 16.
Como un breve antecedente histórico, baste tener presente que no fue sino hasta la Constitución de 1857 que este principio surge como actualmente lo conocemos, cuando define su concepto y su alcance. En efecto, el texto constitucional del 57 disponía:
Artículo 14.- No se podrá expedir ninguna ley retroactiva. Nadie puede ser juzgado ni sentenciado, sino por leyes dadas con anterioridad al hecho y exactamente aplicadas a él, por el tribunal que previamente haya establecido la ley.3
En tanto, el artículo 16 del mismo texto, señalaba:
Artículo 16.- Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles y posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. En el caso de delito infraganti, toda persona puede aprehender al delincuente y a sus cómplices, poniéndolos sin demora a disposición de la autoridad inmediata.4
La voluntad del legislador había sido expresada con claridad concibiendo uno de los conceptos más fundamentales de la constitucionalidad de aquélla época; por esa razón, subsiste hasta nuestros días, con algunas ligeras modificaciones, en que fueron plasmados por el Constituyente de Querétaro en 1917, y que citan:
"Artículo 14.
Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho'". Page 34
"Artículo 16.-Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento/".
De manera más ilustrativa, citamos una tesis emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, referente a este principio constitucional:
AUTORIDADES INCOMPETENTES. SUS ACTOS NO PRODUCEN EFECTO ALGUNO. La garantía que establece el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, denota que la competencia de las autoridades es uno de los elementos esenciales del acto administrativo. Entre sus características destacan las siguientes: a) requiere siempre de un texto expreso para poder existir; b) su ejercicio es obligatorio para el órgano al cual se atribuye y c) participa de la misma naturaleza de los actos jurídicos y abstractos, en el sentido de que al ser creada la esfera de competencia, se refiere a un número indeterminado o indeterminable de casos y su ejercicio es permanente porque no se extingue en cada hipótesis. Ahora bien, estas características encuentran su fundamento en el principio de legalidad, según el cual, las autoridades del Estado sólo pueden actuar cuando la ley se los permite, en la forma y términos que la misma determina, de tal manera que esta garantía concierne a la competencia del órgano del Estado como la suma de facultades que la ley le da para ejercer ciertas atribuciones. Este principio se encuentra íntimamente adminiculado a la garantía de fundamentación y motivación, que reviste dos aspectos: el formal que exige a la autoridad la invocación de los preceptos en que funde su competencia al emitir el acto y el material que exige que los hechos encuadren en las hipótesis previstas en las normas. En este sentido, como la competencia de la autoridad es un requisito esencial para la validez jurídica del acto, si éste es emitido por una autoridad cuyas facultades no encuadran en las hipótesis previstas en las normas que fundaron su decisión, es claro que no puede producir ningún efecto jurídico respecto de aquellos individuos contra quienes se dicte, quedando en situación como si el acto nunca hubiera existido.
Inconformidad 292/2001. Víctor Hugo Bravo Pérez. 5 de octubre de 2001. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Ponente: Mariano Azuela Güitrón. Secretaria: Oliva Escudero Contreras".5
Como dato importante consideramos que no obstante la claridad con la que el Constituyente de 1917 redactó el texto definitivo del artículo 14, y su correlacionado 16, vigentes en la actualidad, es en la Constitución Política del Estado de Oaxaca, la que contiene un dispositivo que, además de la fuerza vinculatoria y de estricta observancia que revisten las disposiciones constitucionales, contempla una redacción romántica, amable, a manera de sentencia inmutable, este principio, que por lo demás, armoniza perfectamente con el contenido de los diversos Page 35 artículos 5 y 14 de la propia Carta Constitucional local, que recogen textualmente el contenido de los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal.
Se trata del artículo 2, en su tercer párrafo, que señala:
"El poder público y sus representes sólo pueden hacer lo que la ley les autoriza y deben hacer, lo que la ley les ordena. Los particulares pueden hacer lo que la ley no les prohíbe y deben hacer, lo que la ley les ordena..."
Con...
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