La breve constitución del estado de Querétaro, apuntes para su análisis
| Autor | Eréndira Salgado Ledesma |
| Cargo | Profesora de la Facultad de Derecho de la Universidad Anáhuac. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores. |
| Páginas | 189-201 |
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En su obra Democracia y Constitución, Hans Meter Schneider sostiene que como modelo de vida para la comunidad política toda constitución se orienta hacia el futuro; por ello siempre tiene algo de utopía concreta. De ahí la orientación finalista del Derecho Constitucional con respecto a determinados pensamientos orientativos, directivas y mandatos que reflejan las esperanzas del Poder Constituyente y prometen una mejora de las circunstancias actuales: va más allá de registrar solamente las relaciones de poder.1
Los objetivos de la Constitución son la realización de una humanidad real en la convivencia social, el respeto de la dignidad humana, el logro de la justicia social sobre la base de la solidaridad y, en el marco de la igualdad y la libertad, la creación de condiciones socioeconómicas para la libre autorrealización y la emancipación humana así como el desarrollo de una conciencia política general de responsabilidad democrática. En síntesis, como lo aseverara José Maria Morelos en la Constitución de Apatzingán de 1814: lograr la felicidad del pueblo y de cada uno de los ciudadanos. Único fin de las instituciones políticas.2
Las constituciones, cualesquiera que fueren, son más que palabras. De ahí la importancia de que su redacción sea clara y sencilla; pero, además, cada uno de los artículos que en ellas se incorpore debe contar con su propia justificación: la ratio iure.3 Ello no es obstáculo para que sean breves, debido a que no son códigos Page 190 legales.4 Si cada una detallara con exactitud todas las subdivisiones que sus grandes poderes pueden admitir y todos los medios por los que pueden ejecutarse no podría abarcarse por la mente humana, probablemente nunca sería entendida por la gente. Por tanto su naturaleza requiere que únicamente se perfilen sus rasgos generales, que se designen sus grandes objetos y que los componentes menores se deduzcan de la naturaleza de estos últimos.5
La brevedad se justifica a fin de que se deje suficiente margen de interpretación y de decisión al legislador ordinario: "Órgano indicado para ir dándole orientación política concreta a las decisiones que se deben tomar cotidianamente en las sedes parlamentarias."6 De este modo puede cumplirse de mejor forma con sus contenidos. Tal postura se comparte, ello evitará el abuso en la interpretación judicial donde ocasionalmente, la Constitución federal dice lo que la Suprema Corte dice que dice la Constitución.
Bajo las premisas esbozadas, la Constitución del Estado Libre y Soberano de Querétaro que lo caracteriza como un "Estado democrático de derecho, social y cultural" perfila convertirse en una Constitución de nuestro tiempo, aquellas que desde la perspectiva del destacado constitucionalista italiano Gustavo Zagrebelsky: miran hacia el futuro teniendo firme el pasado, el patrimonio de experiencia histórico constitucional que se quiere salvaguardar y enriquecer.7
Diversas modificaciones se introducen en su novísimo texto constante de tan sólo cuarenta artículos y ocho transitorios. La reforma acotó a un 34% del texto original de la Constitución de 4 de septiembre de 1917, en vigor desde el 16 del mismo mes y año, que constaba de ciento cinco artículos y diez transitorios. Dentro de ésas, de manera especial cuatro llamaron mi atención y a ellas me referiré con mayor amplitud, sin dejar de comentar otras de forma general, e incluso plantear sendos problemas de discordancia e incompatibilidad que advierto con la Constitución federal que en un futuro pudieran propiciar la sustanciación de juicios de constitucionalidad o la interposición de algún otro mecanismo de control con razonables posibilidades de éxito.
En la reforma se amplía el ámbito de protección de los derechos fundamentales tradicionalmente reconocidos y tutelados por el Estado mexicano; se adicionan algunos de tercera generación como aquellos vinculados con el fortalecimiento de Page 191 los valores y manifestaciones culturales y la puesta en valor de nuestro patrimonio cultural reconocidos por instrumentos internacionales, además de incorporarse el reconocimiento de los tratados internacionales como norma suprema en el ámbito local en congruencia con la tendencia actual que, merced a ellos, amplia los derechos de los individuos.
En efecto, como se sostiene en la parte considerativa del texto, las entidades federativas pueden ampliar derechos y libertades de los gobernados oponibles a las autoridades de la entidad. Dentro de ellos, la carta renovada incorpora los derechos de integración y desarrollo de la familia así como la protección a sectores y grupos en situaciones especiales, al tiempo que prohíbe la discriminación de las personas en razón de cualquier circunstancia o situación; tutela la protección del patrimonio y las manifestaciones culturales y, tal vez en observancia de aquel añejo convenio signado por el Estado mexicano desde veinte años atrás (Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo)8 se reconoce la presencia de sus pueblos y comunidades indígenas y se prevé la garantía de que la riqueza de sus costumbres y tradiciones; territorio, lengua y patrimonio cultural, medicina tradicional y acceso a recursos naturales así como su autonomía, libre determinación, sistemas normativos y el acceso a la consulta sean preservados y reconocidos a través de la ley respectiva.
Empero, estimo que en este rubro todavía se adolece de los elementos necesarios para la concreción de sus postulados. Si bien en la carta se integraron un conjunto de valores y principios fundamentales que permitirán reforzar lo que se denominó como: "Dimensión material o sustancial de la Constitución" a fin de dotarla de contenido, no se aportaron los instrumentos de control necesarios para lograr tales presupuestos. Consecuentemente, los derechos que reconoce seguirán atados a la eficacia de los mecanismos de control situados en sede federal. Se desaprovechó la oportunidad de hacer exigible sus mandatos mediante procedimientos jurisdiccionales de índole local, como se esbozó en la exposición de motivos, pero no se concretó en su articulado. En este rubro puede formularse un reproche válido al Constituyente.
Con carácter de órgano constitucional autónomo se incorpora la participación de la Comisión Estatal de Derechos Humanos en la tutela no solo tradicional de los derechos humanos; sino en especial de aquellos relativos al acceso a la información. A tal fin se cambia su denominación por "Comisión Estatal de Derechos Humanos y Acceso a la Información Pública". Esta reforma ha sido una de las más cuestionadas, por tildarse de inconstitucional y de desmantelar al ente responsable de la transparencia. En forma coloquial se comentó que la razón obedeció Page 192 a la necesidad de ahorrar recursos con la supresión del otrora órgano colegiado. Si ese fuere el motivo, el mismo resulta baladí, en una entidad federativa donde algunos funcionarios de la Administración Pública Estatal perciben los más altos salarios de la Unión.
Con anterioridad a la reforma en comento, la Comisión Estatal de Información Gubernamental se integraba por tres comisionados designados por la Legislatura local. Su sustento devenía de la Ley Reglamentaria del numeral 7 de la carta local: Ley Estatal de Acceso a la Información Gubernamental del Estado de Querétaro (1-IV-2003), cuyo objeto era garantizar el acceso de toda persona a la información pública en posesión de los poderes, dependencias y entidades gubernamentales en el ámbito local a fin de trascender del plano dogmático hasta su proyección pragmática positiva. Si bien su artículo 29 estableció un pretendido organismo constitucional autónomo en su organización y en sus decisiones, encargado de garantizar el derecho a la información ante los órganos especializados: ejercicio, disfrute, promoción, difusión e investigación del derecho de acceso a la información pública, no satisfizo el principio de inmediatez. La Constitución local cual fue omisa en instaurar el ente responsable de las tareas de tutela y dotarlo de autonomía; consecuentemente una ley secundaria no puede dotar a ningún ente público del carácter de organismo constitucional autónomo.
En situación más desventajosa se situaba el organismo protector de los derechos humanos: Comisión Estatal de los Derechos Humanos del Estado de Querétaro, creado como organismo descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio, dotado sólo de autonomía técnica y operativa, según lo dispuesto en el artículo 3 de su ley de creación del 24 de diciembre de 1992. Es decir, tampoco fue dotado de la jerarquía de organismo público autónomo por decisión del Constituyente queretano. Cabe destacar que el gobernador del Estado sustentó la iniciativa de ley en la Encíclica Pacem in Terris del Papa Juan XXIII y en el Concilio Ecuménico Vaticano los cuales señalan que la sociedad tiene derecho a la información considerada dentro del rango del Derecho Natural, pero fue omiso en invocar diversas convenciones que tutelan ese ámbito de libertad.
Pese a que ambos organismos tutelares de derechos fundamentales fueron dotados de autonomía en la Constitución local, la decisión de compactar sus atribuciones ha sido severamente cuestionada por agrupaciones diversas; entre ellas, la Conferencia Mexicana para el Acceso a la Información Pública, conformada por veintisiete órganos garantes del derecho de acceso a la información de todo el país, la que solicitó se presente una acción de inconstitucionalidad por considerar que tal decisión daña severamente la democracia y atenta contra el artículo 6 de la carta magna: "Ya que en ella se estipula que se establecerán mecanismos de acceso a...
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