Auditorias de desempeno en America Latina ?Mejoran la confianza en los gobiernos? Performance Audit in Latin America: Improving Trust in Governments?
| Autor | Yetano, Ana |
INTRODUCCION
Las organizaciones internacionales multilaterales, como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Organizacion para la Cooperacion y el Desarrollo Economicos (OCDE), tratan de modernizar las practicas de los gobiernos de los paises en desarrollo, y para ello intentan reproducir las formas gubernamentales del primer mundo (Neu et al, 2009). Tanto en los paises en desarrollo como en los desarrollados, reformas como la contabilidad de devengo, el gobierno electronico, la gestion del desempeno y las auditorias de desempeno estan en las agendas de modernizacion de los gobiernos. La mayoria de los paises latinoamericanos estan involucrados en procesos de reforma de sus sistemas de administracion publica (Brusca et al, 2016). Las auditorias de desempeno (AD), que estan entre las tecnicas ideales a adoptar, se han convertido en mandatos legales para muchas IAS (Arthur et al, 2012). Desde 2009, la Organizacion Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Intosai, por sus siglas en ingles) y la Organizacion Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Olacef) han hecho grandes esfuerzos para dar capacitacion en auditorias de desempeno a las IAS de esta zona geografica (Ribeiro Nardes, 2014; Tribunal de Cuentas de la Union, 2014).
El proyecto de modernizar la administracion publica, tema que no es nada nuevo, ha sido un elemento central en el dialogo entre organismos internacionales y gobiernos latinoamericanos desde la decada de 1990 (Caba Perez y Lopez Hernandez, 2007). El Banco Mundial (BM), el FMI y la OCDE han tratado de crear condiciones para la difusion de practicas de auditoria y rendicion de cuentas. Sin embargo, como indicaron Neu et al. (2008), la presion de las organizaciones internacionales plantea dudas sobre como funcionaran en la practica tales modernizaciones, en especial si las practicas se implementan en terrenos institucionales dispares y geograficamente distantes de donde se crearon. Como se implementan las practicas (o no) depende no solo de la voluntad de las organizaciones supranacionales, sino tambien de la configuracion de los jugadores dentro de terrenos institucionales especificos.
Un cuerpo de investigacion cada vez mayor analiza el nivel de implementacion de las auditorias de desempeno en paises desarrollados (Morin, 2001, 2004, 2008; Van Loocke y Put, 2011; Reichborn-Kjennerud, 2013, 2015; Bovens et al, 2008; Weets, 2011; Blume y Voigt, 2007; Torres et al, 2016), pero carecemos de este tipo de estudios enfocados en paises latinoamericanos (excepto por Blume y Voigt, 2007) * Este articulo pretende contribuir con el analisis de la implementacion de auditorias de desempeno en paises latinoamericanos mediante un estudio comparativo basado en datos obtenidos tanto de los sitios web como de las opiniones de sus IAS. Tambien se probara si alguna variable politica y economica afecta la implementacion. Esto ayudara a establecer el estado de la cuestion de las auditorias de desempeno en America Latina.
AUDITORIAS DE DESEMPENO PARA MEJORAR LA ADMINISTRACION DEL SECTOR PUBLICO
El origen de las auditorias de desempeno modernas se remonta a la decada de 1970 en Reino Unido, Canada, Estados Unidos, Suecia, Australia y Nueva Zelanda (Pollitt et al., 1999). Con distintos enfoques, las auditorias de desempeno se orientan a medir el desempeno de los organismos del sector publico en donde las medidas financieras no reflejan con suficiencia su actividad sin fines de lucro. Las auditorias de desempeno se pueden considerar una aplicacion practica de los principios de la nueva gestion publica (NGP), pretenden promover la economia, la eficiencia y la efectividad, y enfocan su atencion en los resultados de las actividades gubernamentales (Power, 2003; Radcliffe, 1998; Osborne y Gaebler, 1992). Como define el Intosai (2010), "La auditorias de desempeno que llevan a cabo las IAS es un analisis independiente, objetivo y confiable sobre si las practicas, sistemas, operaciones, programas, actividades u organizaciones gubernamentales estan funcionando de acuerdo con los principios de economia, eficiencia y efectividad (EEE), y si hay lugar para mejorias".
Las auditorias de desempeno anaden una nueva dimension a la auditoria de organismos publicos, pues evaluan su desempeno y les permiten justificar ante sus grupos de interes que su dinero se esta gastando no solo correctamente (auditoria financiera y de cumplimiento), sino tambien de la mejor forma posible (Glynn y Murphy, 1996). La efectividad de las auditorias de desempeno para mejorar la gestion de las instituciones, servicios y programas publicos no solo es dificil de medir (Lonsdale, 2000), tambien es un asunto en disputa. Pollitt et al. (1999) subrayan algunos enfoques para medir los efectos de las auditorias de desempeno, tales como su influencia en los parlamentos, en los medios, en el ahorro de costos, en el debate publico y en la propia institucion auditada.
Desde 2009, la Intosai y la Olacef han hecho grandes esfuerzos por dar capacitacion en auditorias de desempeno a las IAS de esta zona geografica (Ribeiro Nardes, 2014; Tribunal de Cuentas de la Union, 2014). De hecho, las auditorias de desempeno se incluyeron en el programa de revision por pares que desarrollo la Olacefs (2011). El objetivo de las auditorias de desempeno es eliminar las practicas inadecuadas del sector publico. Sin embargo, como dicen Torres et al. (2016), esperamos encontrar auditorias de desempeno que tengan un desarrollo heterogeneo en Latinoamerica.
El analisis de auditorias de desempeno en un escenario especifico requiere estudiar la implementacion real de las recomendaciones incluidas en los reportes de auditoria (veanse tambien Brown, 1980, Hatherly y Parker, 1988; Johnston, 1988; Pollit et al, 1999; Torres et al, 2016) y como se desarrollan las auditorias de desempeno en cada escenario. Los estudios que miden la efectividad de las auditorias de desempeno se enfocan ya sea en la implementacion real de las recomendaciones de los reportes (Brown, 1980; Hatherly y Parker, 1988; Johnston, 1988; Pollit et al, 1999; Torres et al, 2016), o en las percepciones de los servidores publicos de los organos auditados (Lapsley y Pong, 2000; Johnsen et al, 2001; Etverk, 2002; Morin, 2001, 2004; Reichborn-Kjennerud, 2013, 2015). Este texto contribuye con el primer grupo de estudios, pero se enfoca en Latinoamerica, mientras que los estudios previos trataban de Europa y Estados Unidos. Mas estudios sobre las experiencias y lecciones de paises en desarrollo ayudan a enten-der mejor las herramientas de desempeno en un contexto global (Bowerman et al, 2002).
EN BUSCA DE LEGITIMIDAD Y DE LA ADOPCION LATINOAMERICANA DE AUDITORIAS DE DESEMPENO
En los paises latinoamericanos, la corrupcion generalizada, el debilitamiento del Estado y la inefectividad de los mecanismos de "responsabilidad horizontal" (Santiso, 2003) han minado significativamente la confianza publica en las instituciones politicas. En tal escenario, los niveles de confianza son extremadamente bajos comparados con los de otras regiones del mundo (Banco Mundial, 2010). De hecho, aunque 71 por ciento de la poblacion latinoamericana considere que el Estado tiene los mecanismos para resolver esos problemas (Lafuente et al., 2012), 64 por ciento de la poblacion no se siente representado por su gobierno, 65 por ciento no confia en su gobierno y 62 por ciento considera que la corrupcion no ha mejorado (Latinobarometro, 2015). Ademas, 67 por ciento de la poblacion considera que la gente poderosa gobierna el pais segun sus propios intereses.
Algunos autores, como Manning y Shepherd (2009), subrayan el bajo nivel de legitimidad de la administracion publica en los paises latinoamericanos. Para mejorarlo, se considera que las politicas publicas deberian ser mas efectivas y dar mejores resultados a los ciudadanos (Lafuente et al., 2012). Cuando la confianza publica declina, es comun que las instituciones publicas lleven a cabo reformas para demostrar la legitimidad de sus decisiones y el desarrollo de formas efectivas y apropiadas de gobernanza, al menos teoricamente (Yetano et al, 2010), y este puede ser el papel de las AD.
Adoptar las AD se puede explicar como una respuesta a la necesidad de aumen-tar la legitimidad o de cerrar la brecha de legitimidad (Deegan, 2006). Suchman (1995: 574) definio la legitimidad como "un supuesto o percepcion generalizada de que las acciones de una entidad son deseables, adecuadas o apropiadas dentro de algun sistema de normas, valores, creencias y definiciones socialmente construido". Las organizaciones tienden a incorporar practicas socialmente legitimadas a sus estructuras formales con el objetivo de maximizar su legitimidad y de aumentar sus recursos y capacidades de supervivencia (Meyer y Rowan, 1977). La legitimidad se puede considerar un bien social deseable que se define y negocia de diferentes formas, dependiendo de las organizaciones involucradas (Mitchell et al, 1997).
La teoria institucional, desarrollada en la bibliografia de la sociologia de las organizaciones y del comportamiento organizacional, sugiere que, en presencia de expectativas, regulaciones y marcos conceptuales emergentes, las organizaciones pueden sentirse presionadas a introducir reformas para entrar en sintonia con expectativas externas (Beasley et al, 2015; Powell, 1991). Ganar legitimidad a partir de reformas pretende asegurar el acceso a recursos vitales y a una supervivencia de largo plazo (Meyer y Rowan, 1977) Como resultado, la adopcion de reformas refleja los atributos estructurales presentes en otras organizaciones importantes a traves de procesos isomorfos (DiMaggio y Powell, 1983).
La teoria institucional sugiere que las organizaciones pueden acoger las bases de una reforma como gesto simbolico ante actores relevantes, pero con pocas intenciones de hacer un cambio sustantivo (Beasley et al., 2015). Las IAS esperaran que las organizaciones internacionales...
Para continuar leyendo
Solicita tu pruebaCOPYRIGHT GALE, Cengage Learning. All rights reserved.
