Atomizacion del Estado y nuevas formas de control: la introduccion de los convenios de desempeño en organizaciones públicas.

AutorCulebro, Jorge

State Atomization and Control New Forms: Introduction of Performance Agreements in Public Organizations

INTRODUCCIÓN

A partir de los años ochenta un grupo de países desarrollados iniciaron una serie de reformas estructurales con la finalidad de transformar el tamaño, funciones y procesos del gobierno mediante dos estrategias principales: por un lado, la búsqueda de una mayor eficacia en la prestación de los servicios públicos a través de prácticas gerenciales del sector privado, y por otro, la introducción de mercados y cuasimercados en las actividades del sector público. Tiempo después estas ideas fueron también transferidas a los países en vías de desarrollo. En términos generales a este tipo de transformaciones se le ha conocido bajo el nombre de Nueva Gestión Pública (NGP) (Hood, 1991). No obstante, la NGP ha llegado a ser un término muy discutido que puede llevar a diversas interpretaciones y ha servido para describir esfuerzos similares de reformas administrativas no sólo en los países desarrollados, en donde se originó, sino también en naciones en vías de desarrollo que fueron presionadas a transformar sus estructuras gubernamentales y procesos por organismos internacionales, como el Fondo Monetario Internacional, mediante los llamados programas de ajuste estructural (McCourt y Minogue, 2001; Minogue et al., 2000).

En términos generales, este tipo de transformaciones han incluido una reducción en el tamaño del aparato estatal, mayores esfuerzos por privatizar empresas públicas, un incremento en el uso de tecnologías de la información y cambios en los papeles de los servidores públicos y organizaciones hacia una actitud más orientada al servicio. No obstante, existe una falta de consenso en cuanto a la naturaleza de la NGP en la medida en que puede ser producto de una ideología o si se refiere simplemente a cambios prácticos dentro del sector público; sin embargo, hay algunas áreas en las que los especialistas mantienen un consenso: por un lado, que estas transformaciones tienden a ser incrementales en lugar de radicales, aunque pueden varían en su alcance e intensidad; y por otro lado, que la bibliografía sobre este tipo de reformas ha sido amorfa, y no coherente, aunque consistente en la medida en que se ha enriquecido con diferentes disciplinas (Barzelay, 2001, 4).

En gran medida, muchas de las dificultades para definir y entender la implementación de la NGP radica en sus componentes esenciales: el Nuevo Institucionalismo Económico (NIE) y el gerencialismo (Christensen y Laegreid, 2004). El primer elemento resalta los valores económicos aplicados al funcionamiento del gobierno y concibe a los individuos como agentes que buscan maximizar sus utilidades, y en términos de control se inclina a centralizar los procesos decisorios para alcanzar la eficiencia. El segundo componente sugiere que el modelo de operación del sector privado ha sido superior al del sector público y está basado en las llamadas prácticas exitosas de las empresas (Brunsson y Olsen, 1993; Peters y Waterman, 1982; Halligan, 2001). El gerencialismo argumenta que para alcanzar mejores resultados y mayor eficiencia en el gobierno es necesario delegar un mayor poder discrecional a los gerentes públicos, así como fortalecer un cambio en los valores culturales de la organización de tal forma que los ciudadanos sean percibidos como clientes potenciales, como por ejemplo en el uso de nuevas técnicas, incluidos los sistemas de calidad total. (2)

El propósito de este artículo es describir las dinámicas de estos dos componentes cuando la NGP es adoptada, particularmente en la implementación de los convenios de desempeño en el sector público mexicano. Desde 1995 hasta el 2000, la NGP como tal fue introducida en el gobierno federal en México a través de dos grandes entidades, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, (3) cuyos esfuerzos en la reforma raramente coincidieron. Así, este artículo intenta explorar la implementación de los convenios de desempeño en la administración pública federal, como parte de las estrategias de la NGP.

El punto medular son las implicaciones administrativas y políticas que ocurren durante los convenios de desempeño, como parte de la aplicación de uno de los principales ingredientes de la NGP. Dos premisas guían este documento, la primera es que la adopción de la NGP y sus consecuencias pueden ser analizadas mediante el uso de una perspectiva de aprendizaje; si bien la adopción de la NGP tiende a promover el desarrollo de capacidades de aprendizaje en el gobierno, es de resaltar que la habilidad para aprender ha recibido poca atención de los gerentes y las organizaciones involucradas (Kolb, 1996), y que las contribuciones que se han hecho desde la ciencia política han sido mínimas (LaPalombara, 2001). La segunda es que algunos de los efectos colaterales de la NGP pueden conducir no sólo a una mayor atomización de la administración pública (Christensen y Laegreid, 2004), sino también a nuevas formas de control y fragmentación en términos de conocimiento. (4)

El propósito es entonces integrar en una misma investigación los estudios que se han hecho sobre la NGP con algunas perspectivas de aprendizaje organizacional aplicadas al sector público. Dicho análisis incluye el estudio de tres etapas principales de la adopción de los convenios de desempeño: 1) el desarrollo de las reglas, 2) la formalización de los contratos y 3) el diagnóstico llevado a cabo por la Secretaría de Hacienda. La finalidad consiste en describir la dinámica de los procesos que han tomado lugar a través de la implementación de dichos convenios, particularmente en áreas como el sector energético y los centros públicos de investigación.

Se espera que este estudio contribuya a profundizar en los análisis sobre la NGP y el aprendizaje organizacional en función de cuatro elementos fundamentales: 1) las relaciones intergubernamentales generadas en distintos niveles de autoridad, como el involucramiento de dos agencias globalizadoras, la Secretaría de Hacienda y la Secretaría de la Contraloría, así como la creación de una comisión intersecretarial; 2) el énfasis en los contratos por medir metas complejas como las áreas administrativas, económicas y académicas, y las implicaciones que esto trae consigo; 3) la cultura política y administrativa cuando se trata de realizar evaluaciones en el sector público; 4) la fuerte conexión entre el sistema contractual en las distintas etapas del proceso presupuestario a través de la administración por resultados.

El documento forma parte de una investigación más amplia sobre aprendizaje organizacional y reforma administrativa en México, que incluyó una serie de entrevistas con servidores públicos en la Secretaría de Hacienda en distintos periodos entre 1999 y 2001; para los propósitos de esta investigación, tres entrevistas fueron hechas a nivel de subdirección, relacionadas con la implementación de la reforma presupuestaria, dos a nivel de jefe de departamento a cargo de la implementación de los convenios de desempeño, y una de ellas con un ex funcionario de un centro de investigación. La duración de las entrevistas fue de aproximadamente dos horas. El estudio también se basó en una exhaustiva revisión de documentos del gobierno, algunos de ellos con acceso restringido, así como el análisis del marco legal e institucional de estos convenios.

El resto del documento se encuentra ordenado de la siguiente forma. La primera sección presenta la relación entre la NGP y el sector público; en seguida se describen las características generales de los convenios de desempeño. Después, se exploran los principales aspectos de estos acuerdos en México, que incluyen las bases institucionales y legales bajo los cuales operan estos contratos, así como las complejas dinámicas de los procesos de negociación. En la cuarta parte, la implementación de los contratos es analizada en tres etapas distintas: 1) la experimentación y desarrollo de las reglas, 2) la formalización de los contratos por ley y 3) el diagnóstico y la indagación sobre el éxito o fracaso de la adopción de los convenios. Finalmente se presentan algunas consideraciones como resultado de este estudio.

APRENDIZAJE EN EL SECTOR PÚBLICO Y LA NGP

En las últimas dos décadas ha existido un gran interés por estudiar el fenómeno del aprendizaje en las organizaciones, así como un incremento en el número de perspectivas teóricas y estudios empíricos sobre este tema (Argyris, 1983, 1999; Argyris y Schön, 1996; Cohen y Sproull, 1996; Dodgson, 1993; Dierkes et al., 2001; Huber, 1996). No obstante, el crecimiento de estos enfoques se ha caracterizado más por su variedad y heterogeneidad, que por su uniformidad y consistencia. Con relación al ámbito gubernamental, un argumento en común es encontrar que las organizaciones del sector público difieren de aquellas del sector privado, y que estas diferencias afectan la manera en la cual las organizaciones públicas le dan sentido a su experiencia y adquieren conocimiento y habilidades. Estas divergencias han generado muchas preguntas, como por ejemplo, ¿en qué medida resulta posible aplicar teorías de aprendizaje organizacional en el sector gubernamental y hasta qué grado estas diferencias influyen en los procesos de aprendizaje? Distintas del sector privado, las organizaciones públicas se encuentran más constreñidas y generalmente son más normativas en su funcionamiento, en tanto que desarrollan su función dentro de un conjunto de límites normativos (Finger y Bürguin, 1999). La idea del tiempo y los estilos de liderazgo desempeñan un papel fundamental en los procesos de aprendizaje en el gobierno, además de que los periodos parecieran ser siempre más reducidos en el sector público (Downs y Larkey, 1986). Por una parte, los funcionarios electos y designados están atados a los tiempos políticos; su habilidad para aprender y adaptarse depende de las elecciones; por otro...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR