Aspecto Jurídico de la Competencia Impositiva en México
LUIS J CREEL LUJAN
(Miembro de la Barra Mexicana).
El establecer con precisión los campos de imposición de las soberanías tributarias de una nación, es un problema complejo, en cuanto que son varios los aspectos que deben tomarse en cuenta para que tal delimitación sea correcta. El último análisis, el aspecto jurídico, que generalmente es de carácter constitucional, viene a resolverse de acuerdo con los resultados a que se llega al adoptar determinada solución que, desde puntos de vista predominantemente políticos y financieros, se estima adecuada a esa cuestión en tal o cual país; y, en este sentido, es parcialmente correcta la afirmación de que "un buen sistema de impuestos se basa en principios y resoluciones económicas, más bien que en reglas de Derecho" (1).
(1) Le Droit Publique General, por M. Blumtschli, traducción francesa, París, 1885, Pág. 338
Debido sobre todo a que los principios legales que en México regulan la competencia impositiva de la Federación y de los Estados no se ajustan a la realidad económica ya que pugna con los postulados financieros adoptados, se ha forzado la aplicación de las normas constitucionales respectivas, para tratar de fundar sobre éstas una política tributaria que nada ha tenido de sistemática y que, por el contrario, ha conducido a la anarquía fiscal.
Acepto desde luego que existe la necesidad imperiosa de fijar la correcta política financiera a seguir en la materia de que vengo tratando, pero considero que al hacerlo es menester definir con claridad y valentía la posición fundamental que se adopta, y para ello hay que tener presente el sistema de gobierno que rige en nuestro país y recordar, por una parte, que está organizado como una "República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados Libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental" (2), y por la otra, que los Estados tienen como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio libre"(3). Si se aceptan los postulados anteriores hay que respetar sus consecuencias, confirmando la soberanía tributaria de los Estados y concediéndola a los Municipios; si, por el contrario, se estima que la Federación debe tener mayores facultades en detrimento de tales soberanías locales, reconózcase ello abiertamente, pero acéptense también todas las consecuencias de esa actitud y prócedase a iniciar la centralización política, inevitable resultado del control federal de la imposición local.
(2) Artículo 40 de la Constitución Federal de 1917.
(3) Artículo 11 5 de la Constitución Federal de 1917.
No es mi objeto impugnar la política financiera que se ha aplicado en México, ni fijar mi posición respecto a los principios económicos que deberían adoptarse. Me concretaré a determinar las normas constitucionales que rigen la competencia impositiva y a exponer la interpretación que yo considero correcta. De seguirse aplicando por la Federación el criterio que hasta aquí ha venido sustentando al respecto, de adjudicarse privativa o concurrentemente ciertos impuestos, de conceder a veces, a los Estados participación en sus productos, de fijarles a éstos, en determinados casos, límites a su facultad impositiva, y de participar en el régimen tributario local por medio de la contribución federal; debo advertir que, en mi opinión, el sistema federal peligra en México, porque tal criterio implica la centralización fiscal. Luis G. Labastida dijo, a fines del siglo pasado, que: "Centralizar, aún cuando fuera parcialmente el sistema económico de la República, sería un golpe de muerte a la Soberanía de los Estados, es decir, el desmembramiento de una de las bases en que descansa el edificio representativo democrático, federal" (4).
(4)-Estudio de las Leyes sobre administración Fiscal; Tipografía de la Oficina Impresora del Timbre; 1899; Pág 193.
El problema de la distribución de la competencia impositiva entre las diversas soberanías de un Estado depende fundamentalmente de la organización política del propio Estado y se encuentra influido por el origen de éste y por las viscisitudes históricas a que se ha visto sujeto.
El problema de que se trata es propio del Estado federal y, como dice Mouskheli(5), refiriéndose en general al reparto de competencias dentro de un Estado de ese tipo, ésta es "una cuestión de derecho positivo", agregando, sin embargo, que "la división efectiva de los poderes depende mucho más de las circunstancias históricas y políticas que de las consideraciones jurídicas".
(5) Teoría Jurídica del Estado Federal; traducción; M. Aguilar; Madrid; 1931; Pág. 330 y siguientes.
Tres siglos de régimen colonial, predominantemente centralista. culminaron con la independencia de la Nueva España, quien adoptó en el Plan de Iguala, confirmado por el Tratado de Córdoba, un "gobierno monárquico, constitucional moderado"; principio que encontramos ratificado en el Acta de Independencia de 1821 y en las Bases Constitucionales de 1822. Poco después, en 1823, México se convirtió en República de tipo centralista, pero dos meses y medio más tarde, tiene ya un régimen federal, de acuerdo con el Acta Constitutiva de 1824. Por nueva cuenta, en virtud de las Siete Leyes Constitucionales de 1836, se retorna al centralismo, sistema que perduró bajo la vigencia de las Bases Orgánicas de 1843. Tres años después México adopta nuevamente la Constitución de 1824 y con ella el federalismo, sistema de gobierno que perdura hasta la fecha y que fue confirmado por la Constitución de 1857 y posteriormente por la vigente de 1917. Sólo se interrumpe la vigencia del federalismo en 1846, bajo el gobierno surgido del Plan del Hospicio, y transitoria y parcialmente con el imperio de Maximiliano.
El anterior resúmen histórico viene a confirmar, en mi concepto, la afirmación de Miguel Lanz Duret(6) de que: "El régimen federal en México fue establecido artificialmente por virtud de los mandatos de los congresos designados por el pueblo para constituir un organismo o nuevo estado político".
(6:-Derecho Constitucional Mexicano y Consideraciones sobre la Realidad Política de Nuestro Régimen: segunda edición; México; 1933; Pág. 30.
Yo encuentro que la creación un tanto cuanto forzada, si bien amparada en explicaciones más o menos fundadas, de una Federación mexicana, es la causa de la indecisión que ha existido en México, al establecer los principios jurídicos que rigen la distribución de competencias entre el gobierno federal y los gobiernos de los Estados; indecisión que es principalmente acentuada en tratándose de la soberanía tributaría. Considero que esta afirmación encuentra su comprobación en la multitud de intentos legislativos para clasificar las rentas en la existencia de la doble imposición y, por último, en la política hacendaría federal de carácter absorcionista.
Desde los primeros años de nuestra vida independiente, a través de todos los regímenes políticos que en México han imperado y hasta nuestros días, el problema que estudio siempre ha despertado un interés especial. La breve reseña que procedo a hacer en seguida(7), de las soluciones legislativas que se han propuesto y de las que se han adoptado demuestra con claridad que es indispensable clasificar las rentas públicas para definir la competencia impositiva.
(7) Ver especialmente el estudio de Armando Servín, Antecedentes Históricos de Nuestra Política Tributaria, publicado en la página 7 del número 14 del Volumen III de la Revista de Hacienda, correspondiente a abril de 1939: así como la Recopilación Legislativa de Dublán y Lozano y Las Leyes Constitucionales de México durante el Siglo XIX, de José M. Gamboa; Oficina Tipográfica de la Secretaría de Fomento; México, 1901.
La primera ley de que se tiene conocimiento que haya tratado de la clasificación de rentas, es la de 4 de agosto de 1824; es importante, porque, promulgada bajo la vigencia del Acta Constitutiva de ese año que introdujo el sistema federal a México (si bien la Constitución de 1814 había ya marcado la ruta), a pesar de ennumerar directamente los impuestos y derechos que corresponden tanto a la Federación como a los Estados, previene que éstos tendrán como propios, además de aquellos que se especifican, todos los demás que no se han reservado expresamente a la Federación, naturalmente que con las prohibiciones relativas a derechos de tonelaje que el artículo 27 del Acta Constitutiva mencionada había especificado, prohibición que fue ampliada en la Constitución de 1824 a todo derecho de puerto; a la Federación se asignan las rentas que provengan de las Importaciones y Exportaciones; la de Internación, las de los tabacos, las de la pólvora, las de las salinas, las de los bienes nacionales y la acuñación de moneda y además el impuesto de contingente" a cargo de los Estados, Poco duró en vigor esta Ley, pues fue derogada el 13 de mayo de 1829.
Las Siete Leyes Constitucionales de 29 de diciembre de 1836, de carácter centralista, establecen una división territorial y política a base de Partidos, Distritos y Departamentos, quedando el gobierno interno de los últimos a cargo de gobernadores, nombrados por el gobierno central, y de juntas departamentales formadas de siete individuos elegidos por los ciudadanos. Tales juntas departamentales tienen facultades para iniciar ante el Congreso leyes de impuestos y para imponer contribuciones moderadas; para cubrir las dotaciones de las escuelas de primera educación; para establecer peajes y para, previa aprobación del Congreso, dictar medidas de carácter hacendario para conservar y mejorar los establecimientos de instrucción y beneficiencia y para fomentar la agricultura, la industria y el comercio.
En las Bases Orgánicas de 1843 se establece que la Hacienda Pública se dividirá en general y departamental y se concede facultad al...
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