Asociaciones publico-privadas en la reduccion de riesgo de desastres: El caso de la industria quimica de Coatzacoalcos, Mexico/Public-Private Partnerships in Disaster Risk Reduction: The Case of the Chemical Industry of Coatzacoalcos, Mexico.

AutorRivera, Naxhelli Ruiz

INTRODUCCION: DESCENTRALIZACION, PROTECCION CIVIL Y RIESGOS TECNOLOGICOS

Los paises en vias de desarrollo han sufrido cambios politicos y administrativos profundos que apuntan a politicas de descentralizacion. Mexico no es la excepcion a esa tendencia y, desde 1983, el pais ha experimentado un proceso de descentralizacion, es decir, un crecimiento progresivo de la autonomia y autoridad de los gobiernos municipales con respecto a funciones, poderes y recursos (Seele, 2011, 17). Los municipios son las unidades territoriales minimas de gobierno autonomo, que estan a cargo de muchas areas de abastecimiento de servicios publicos, gasto publico y desarrollo social (Arellano et al., 2011), incluyendo la planeacion urbana, la publicacion y aplicacion de estatutos y reglamentos (Wilkinson, 2012, 108), al igual que el diseno e implementacion de planes locales de proteccion civil. Sin embargo, aunque si hay una bibliografia bien establecida sobre procesos de descentralizacion en Mexico y otros paises en vias de desarrollo, pocos trabajos se han enfocado en la relacion entre descentralizacion y politicas de proteccion civil (Scott y Tarazona, 2011, 15); esto es relevante sobre todo porque la descentralizacion ha traido consigo nuevos problemas de gestion de riesgos en terminos de coordinacion horizontal y vertical, al igual que la heterogeneidad de las capacidades locales para lidiar con riesgos emergentes en multiples escalas (Saunders et al., 2015, 74).

Los impactos socioambientales derivados de los riesgos tecnologicos son cada vez mas importantes en el mundo moderno, dada la transformacion productiva de muchas ramas de la economia (mineria, industria quimica) y a causa de la implementacion de nuevas estrategias energeticas (energia nuclear e hidroelectrica). Sin embargo, la mayor parte de la investigacion y diseno de politicas se enfoca exclusivamente en los riesgos ambientales vinculados a amenazas naturales, lo que se relaciona con la falta de evidencia de la conexion entre descentralizacion y reduccion efectiva de riesgos. Es decir que, a pesar de su innegable importancia, todavia se presta poca atencion a las estrategias de politicas territoriales o urbanas enfocadas en la reduccion de riesgo de desastres en relacion especifica con los riesgos tecnologicos.

En paises como Mexico, en los que la extraccion petrolera constituye una parte crucial de la economia, existe una bibliografia muy extensa no solo sobre el impacto de la industria petroquimica, y en particular desde una perspectiva tecnica en torno a cuestiones como contaminacion y derrames (por ejemplo, Bozada y Bejarano, 2006), sino tambien sobre las luchas politicas y sociales en torno a ese recurso (Martinez, 2004). Se le ha prestado poca atencion al riesgo asociado con problemas tecnologicos; a la interaccion entre reduccion de riesgos y planeacion urbana, e incluso a las politicas de proteccion civil que deberian disenarse, implementarse y cumplirse para reducir la vulnerabilidad a tales sucesos. Al respecto, hay que senalar que todos los instrumentos de financiamiento del riesgo de desastres (Fonden, (1) Fopreden (2)), al igual que la mayoria de los esfuerzos de coordinacion institucional, se enfocan exclusivamente en desastres provocados por fenomenos naturales (hidrometeorologicos, sismicos, volcanicos). Se han desarrollado muy pocas iniciativas para enfrentar riesgos tecnologicos o sanitarios, que siguen estando excluidos de estos recursos y estrategias.

Sin embargo, es innegable la importancia de los riesgos tecnologicos en Mexico. Aunque haya habido una caida en la posicion relativa de la industria petroquimica en el pais, sigue desempenando un papel esencial en las regiones que han alojado complejos petroquimicos de Pemex (3) e industrias privadas relacionadas durante los ultimos cuarenta anos (Sanchez-Salazar et al., 1999, 131). El perfil productivo de la mayor parte de las industrias petroquimicas (4) incluye productos con altos niveles de toxicidad para los seres humanos y el medio ambiente, que han registrado algunos incidentes graves durante los ultimos cuarenta anos. (5)

A pesar de su importancia, muchos organismos de proteccion civil siguen subestimando los riesgos tecnologicos; esto se explica en parte porque, en Mexico, el campo de reduccion de riesgo de desastres (RRD) responde a dinamicas institucionales distintas segun la amenaza que active el proceso de riesgo. Es decir que la gestion de desastres relacionados con terremotos o huracanes se trata de una manera muy diferente, tanto financiera como institucionalmente, a la de los desastres con fuente tecnologica, como derrames petroleros, explosiones de oleoductos o radiacion; aunque los niveles inferiores del Sistema Nacional de Proteccion Civil (Sinaproc) si incluyen riesgos antropogenicos como parte de sus responsabilidades cotidianas, las acciones preventivas reales y la responsabilidad publica derivadas de tales sucesos estan excluidas de los instrumentos financieros y programaticos contenidos en el marco legal de proteccion civil. (6)

En el caso de los riesgos quimicos, distintos tipos de agentes (empresas publicas y privadas, asociaciones industriales, oficinas municipales y regionales de proteccion civil, autoridades ambientales federales) se han incorporado en estas areas de interes publico en los Ultimos anos y son cada vez mas importantes en los procesos de toma de decisiones que impactan la gestion de riesgos. Nuestra hipotesis es que las practicas de esos agentes constituyen nuevas formas socio-legales de regulacion territorial que trascienden el enfoque tradicional contenido en el concepto de "ordenamiento territorial", muy arraigado en los paises iberoamericanos, que se enfoca exclusivamente en las politicas publicas espaciales, pero no presta atencion a otras dimensiones de los procesos territoriales, como las dinamicas de mercado, el papel de los agentes privados o los procesos multiescalares (por ejemplo, la influencia de organismos multilaterales en los marcos legales nacionales).

La brecha entre las politicas de proteccion civil, la gobernanza de los riesgos tecnologicos y la planeacion urbana es una de las razones que explican el surgimiento de nuevos acuerdos institucionales. Dado que distintos tipos de agentes no estatales estan cada vez mas involucrados en procesos de toma de decisiones, distribucion de riesgos, diseno de acciones politicas de proteccion civil e implementacion de procedimientos de emergencia, es necesario poner atencion a las caracteristicas de la relacion entre agentes publicos y privados como parte de un ambiente institucional, definido como "regulaciones, costumbres y normas implicitas prevalentes en Estados, sociedades, profesiones y organizaciones, que afectan y forjan la conducta institucional y sus resultados" (Wade y Swaminathan, 2015). Esto incluye las reglas formales e informales y las practicas necesarias para entender los incentivos, prioridades y el alcance de cada actor.

Este articulo explora tres aspectos en los que estos agentes articulan sus acciones en torno a la RRD tecnologicos: los acuerdos institucionales y formas de gobernanza en torno al riesgo (Kooiman, 2003); el problema de la jurisdiccion entre agentes diferentes (Ford, 1999), y el papel de la confianza organizacional en la colaboracion (Creed y Miles, 1996). Nos enfocamos en el sistema de gestion de emergencias quimicas en Coatzacoalcos, Mexico, una region en la que se localizan varias plantas petroquimicas importantes de Pemex, junto con un conjunto de subcontratistas privados y empresas asociadas. Geograficamente, cubre el municipio de Coatzacoalcos; los complejos petroquimicos de Cangrejera, Pajaritos y Morelos, y un conjunto de 28 empresas, incluyendo varias ramas de Pemex, la Comision Federal de Electricidad y otras veinte companias energeticas privadas. Tales complejos petroquimicos han surgido como resultado de la interdependencia de distintas ramas quimicas en los insumos que pueden proveerse mutuamente, cuyo resultado espacial han sido conjuntos de empresas concatenadas que no solo colaboran, sino que tambien compiten entre si. (7) Analizamos los vinculos, alcance y escalas de interaccion entre varias organizaciones involucradas en el proceso de gobernanza de riesgos ambientales-tecnologicos en una seccion de este conjunto petroquimico; este caso ilustra algunos componentes de la construccion politica del riesgo y los vinculos entre agencia y geografia, una cuestion de los problemas emergentes del ordenamiento territorial.

Este articulo usa la definicion amplia de asociacion publico-privada (APP) como "acuerdos cooperativos institucionales entre actores del sector publico y el privado" (Hodge et al., 2010, 4); es decir, un dispositivo institucional que les permite cooperar entre si a agentes de diferentes areas para lograr toda una gama de propositos, desde contratos de infraestructura y proyectos de desarrollo comunitario hasta estrategias de distribucion de riesgos entre varios participantes. Sin embargo, el concepto mas frecuente de App se refiere a instrumentos como contratos de infraestructura a largo plazo (CILP) (Hodge et al., 2010, 6) o a acuerdos contractuales como iniciativas de financiamiento privado (IFP) (Wettenhall, 2010, 23); ambos se enfocan sobre todo en mecanismos para financiar grandes proyectos de infraestructura bajo condiciones presupuestales restringidas. Por esta razon, es necesario diferenciar esos tipos clasicos de asociaciones de aquellos de los que hablamos en este trabajo.

Las APP han tomado otras formas cuando se trata de proyectos de mitigacion de riesgos o situaciones de gestion de desastres, tanto en el mundo en desarrollo como en el desarrollado. En esos casos, las App comparten distintos costos en las estrategias de RRD. Eso incluye medidas de mitigacion de riesgos (Kleindorfer y Kunreuther, 1999; Kunreuther, 2001; Comerio, 2004); redes de seguridad contra desastres implementadas en zonas proclives al riesgo...

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