Analisis institucional de asuntos publicos: El problema de abastecimiento de oro para la joyeria en Colombia/Institutional Analysis of Public Affairs: The Problem of Gold Supply to Jewelry in Colombia.
| Autor | Eslava, Adolfo |
INTRODUCCION
La teoria y el analisis de politicas publicas latinoamericanas tiene un camino cuesta arriba en la tarea de consolidar una disciplina que albergue rigor conceptual, innovacion metodologica y repercusiones empiricas, de tal manera que se construya un debate publico de calidad alrededor de los asuntos publicos. Para ello, la academia tiene una tarea esencial puesto que esta en la obligacion de transmitir el conocimiento tanto foraneo como local y de generar contribuciones tanto conceptuales como empiricas para la comprension, explicacion y transformacion de las politicas publicas latinoamericanas.
Por esta razon, la actividad pedagogica tiene que superar la clase magistral para darle cabida a los aportes de lideres, funcionarios publicos, empresarios, obreros, campesinos y un largo etcetera de protagonistas de la accion publica. Con el fin de construir conocimiento pertinente, la nocion de experto cede terreno para darle cabida a la funcion de intermediario entre los actores concernidos en las problematicas sociales y los tomadores de decisiones publicas.
En este sentido, la metodologia del caso resulta de gran utilidad y por lo tanto este texto busca ofrecer las generalidades de un caso real para generar discusiones en el aula de clase encaminadas a construir conocimiento pertinente para la teoria y el analisis de politicas publicas latinoamericanas a partir de un trabajo docente facilitador y de un trabajo protagonico por parte de los estudiantes.
No se trata de ofrecer una receta, por el contrario, este caso plasma la contienda entre actores y deja abierto el menu de alternativas de solucion. La discusion se delimita con algunos elementos conceptuales basicos y la exposicion se plantea en los terminos metodologicos promovidos por la politologa estadounidense y galardonada con el Nobel de Economia en 2009, Elinor Ostrom. Al final, se sugieren algunas herramientas analiticas pero la riqueza del caso--dado el contexto general de la situacion y la evidente pugna de intereses--es susceptible de ser explotada a partir de las interpretaciones de la lectura previa, de los argumentos esgrimidos en la sesion de clase y de los reportes finales de cada analista.
MARCO TEORICO
America Latina se caracteriza por la confusion alrededor de la teoria y el analisis de politicas publicas; para comenzar, la definicion del concepto es un terreno en donde abundan propuestas de toda indole: desde las discusiones academicas que pueden abarcar treinta aproximaciones rigurosas (Velasquez, 2009) hasta las elucubraciones plasmadas en escenarios mediaticos que terminan llamando politica publica a cualquier cosa.
Por otra parte, es preciso reiterar que la teoria y el analisis de politicas publicas necesitan contar con un enfoque propio (Eslava, 2011) para hacer frente a la exhortacion para construir un analisis contemporaneo de politicas (Ostrom, 2005; Subirats, 2011). En consecuencia, ante la magnitud del debate es conveniente acudir a una propuesta seminal y autoctona que entiende la politica publica en los siguientes terminos: "conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del regimen politico frente a situaciones socialmente problematicas y que buscan la resolucion de las mismas o llevarlas a niveles manejables" (Vargas, 1999, 57).
A partir de alli es posible fijar algunos minimos al debate: una politica publica es un conjunto de ideas y hechos, comprende momentos previos de iniciativas, momentos decisivos y momentos posteriores de actuacion; no atiende todas la reivindicaciones sociales, pues dado el contexto de recursos escasos se priorizan situaciones socialmente problematicas. Ademas, no necesariamente se buscan soluciones definitivas, tambien los paliativos constituyen lineamientos de politica publica y, por ultimo, la alusion a niveles manejables alude al componente persuasivo que pasa por formas de inscripcion en la agenda no solo de los problemas sino tambien de las soluciones, todo lo cual destaca la importancia de la comunicacion politica.
Adicionalmente es posible afirmar que este conjunto de ideas y hechos que da forma a una politica publica, exige criterios de coordinacion y articulacion entre distintos niveles de gobierno y de estos con los estamentos sociales concernidos. Asi, el sentido y el contenido de una politica publica que responda a estos criterios minimos estan intimamente relacionados con la existencia de un norte comun, esto es, de una vision de altas miras que haga posible el dialogo social.
Con este reto semantico en mente, para orientar el analisis de este caso, se propone acudir al analisis institucional y de desarrollo (institutional analysis and development, IAD) popularizado por Elinor Ostrom y quien asegura que:
Para los hacedores de politicas y academicos interesados en los asuntos relacionados con la pregunta de como diferentes sistemas de gobernanza permiten a los individuos resolver sus problemas democraticamente por medio de la modificacion de reglas en varios niveles, el marco IAD ayuda a organizar las capacidades de diagnostico, analisis y prescripcion (Ostrom, 2005a, 29). Se trata de una herramienta que garantiza la delimitacion del objeto de estudio, el orden en los criterios de analisis y la acumulacion de conocimiento util y pertinente. El punto de partida se encuentra ubicado en las instituciones entendidas como reglas de juego que comprenden las dimensiones formal de la ley e informal de la norma social (North, 1993). Las instituciones junto con el contexto crean incentivos para el comportamiento social que se puede evidenciar en la arena de accion, ahi se generan patrones de interaccion entre los participantes que producen resultados colectivos (vease diagrama 1). En este sentido, el IAD constituye un metodo para organizar las tareas del analista de politicas publicas que en lugar de reemplazar, sintetiza las tecnicas especializadas disponibles...
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