Análisis sobre la figura del servicio civil de carrera
| Autor | Rafael Martínez Puón |
| Páginas | 60-80 |
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Una vez hecha la aclaración a pie de página (2) sobre el término servicio civil de carrera, de acuerdo con la tradición política-administrativa y académica en México, es conveniente explicar algunos conceptos y formas en la que se presenta está figura en las principales Administraciones Públicas del mundo. Según Carles RAMIÓ (1999: 74), hay dos grandes modelos de función pública13 como se encuen-
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tran organizados los empleados públicos: el modelo cerrado de Gestión de Recursos Humanos y el modelo abierto de Gestión de Recursos Humanos. El primero parte de la consideración de que el empleado público o funcionario va a estar vinculado de por vida a la Administración, a la que prestará sus servicios en diferentes puestos de trabajo de un mismo ámbito configurándose, de esta manera, su carrera profesional. Éste es el sistema empleado en Francia y España (articulado en cuerpos) o en el Reino Unido hasta abril de 1995 (estructurado en funcionarios). El segundo modelo se basa en la diferenciación radical de los diferentes puestos de trabajo de la Administración, lo que supone hacer un estudio detallado de cada uno de los puestos de trabajo. Ello ha dado lugar a la formación del eslogan "el mejor hombre para cada puesto". Se está, entonces, ante un sistema basado en la especialización. La vinculación temporal de los funcionarios con la Administración depende de la necesidad de permanencia de las funciones asociadas a los puestos de trabajo que ocupan. Éste es el sistema empleado en Estados Unidos.
A estos dos modelos que hacen referencia a la estructura de la función pública, cabe añadir la variable del grado de neutralidad de un sistema de reclutamiento de personal, es decir, si el personal de la Administración es seleccionado únicamente en función de su capacidad profesional, frente al grado de politización, en el caso de que el personal público sea reclutado bajo criterios de confianza política. En la mayoría de los modelos administrativos predomina el sistema neutral, es decir, los empleados públicos son reclutados en función de su capacidad profesional. Esto suele ser así, excepto en el caso de los altos cargos de las diferentes organizaciones públicas, que normalmente son ocupados por políticos o personas seleccionadas bajo criterios de confianza política (eventuales). En estos casos su vinculación con la Administración es sólo temporal (RAMIÓ, 2000b: 2-3). En cuanto a los espacios reservados para la cargos de confianza política varían de un país a otro, no existe un porcentaje, ni una cantidad igual para todos los países.
Caso contrario al sistema neutral es el sistema politizado, caracterizado por un nivel de politización predominante en la Administración. Los casos más significativos se encuentran en la Administración de Estados Unidos del siglo XIX (spoil system) o en la Administración española del siglo XIX (cesantías) o generalmente en aquellas Administraciones en las que no se llegó a implantar la figura, como en la mayoría de las Administraciones Públicas latinoamericanas contemporáneas (sistema de patronazgo o en su versión negativa spoil system). El sistema de botín, de cesantías, o patronazgo consiste en que los empleados públicos se renuevan después de un período de elecciones cuando el partido ganador en las mismas recompensa a algunos de sus seguidores nombrándolos para los puestos públicos (RAMIÓ, 1999: 75).
De acuerdo con Mauricio MERINO, el servicio civil de carrera se aplica a todos los puestos que pueden considerarse eminentemente administrativos y consiste en
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el establecimiento de un sistema de reclutamiento y ascenso basado en la calificación de los méritos del individuo. Su principio fundamental es la idoneidad del candidato a ocupar el puesto, de acuerdo con los requisitos que previamente se trazaron como indispensables para cada unidad de trabajo en particular. El servicio civil tiene tres cualidades características: competencia, neutralidad e igualdad de oportunidad. La primera se justifica por la selección de candidatos mediante la aplicación de exámenes que se presumen rigurosos; la segunda se basa en el supuesto de que la rama administrativa ejecuta la voluntad política, sin interponer la propia; y la tercera lleva a la consideración de una democracia ampliada a la ocupación de cargos públicos (MERINO, 1981: 482-483).
Para Raymundo AMARO GUZMÁN, el servicio civil, en su más amplio sentido, puede significar:
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El sector público de naturaleza civil, donde se concentran todas las actividades normativas, operativas, asesoras, y administrativas del Gobierno;
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el conjunto de leyes, decretos, reglamentos y disposiciones relativos al régimen de trabajo del personal civil estatal, aun cuando no se propicie la carrera del servidor público;
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administración científica del personal civil de las instituciones públicas donde deben predominar, entre otros elementos, el mérito e idoneidad personal y la carrera administrativa (AMARO, 1996: 120-121).
Las conceptos de estos dos autores latinoamericanos son importantes, ya que no marcan una distinción entre tipos abiertos y cerrados. Posiblemente esto se debe a la poca tradición y experiencia que se tiene en la implantación de esta figura.
A contrario sensu, si se revisan definiciones de autores europeos la distinción entre tipos es muy clara. Según François GRAZIER, existe el servicio público de estructura abierta y el servicio público de estructura cerrada:
El Servicio Público de Estructura Abierta tiene como características (GRAZIER, 1972: 7 y ss.):
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- Se realiza un inventario y descripción de los puestos necesarios en la Administración. El reclutamiento y selección son con base en los requerimientos del puesto y la especialización.
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- La persona es titular del puesto, si éste se elimina o se modifica y la persona es afectada, no entra en una carrera con derechos, prestaciones, ascensos y retiro.
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- No implica esfuerzos de formación de los servidores públicos por parte de la Administración Pública.
Las ventajas de este sistema son la simplicidad, la flexibilidad y la rentabilidad. Es simple porque no se tiene que garantizar todo un sistema de ascenso, de califi-62
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cación de méritos, y de promoción. Es flexible porque puede integrarse todo tipo de profesionista y pueden emplearse personas de otro sector que no sea el gubernamental y es rentable porque sólo se ocupa al personal que se necesita. Un ejemplo con algunas de esas características lo son los Estados Unidos con sistemas de selección post by post que se aplican a un gran número de unidades, aunque muy vinculados a la confianza política de los dirigentes políticos (RAMIÓ, 2000b: 2).
El Servicio Público de Estructura Cerrada tiene como características (GRAZIER, 1972: 22-30):
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- Estatuto o Ley. Existen leyes particulares para el servicio civil y que los servidores públicos no son empleados privados, sino empleados de Derecho público. De tal forma, que tienen derechos y deberes especiales.
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-Carrera Administrativa. El ingreso al servicio del Estado no se basa en un reclutamiento para ocupar un puesto determinado, sino en la promesa de que el servidor público ocupe una serie de puestos organizados y jerarquizados. Lo más común es que se ingrese al sector gubernamental de joven, entre los 20-25 años, y se permanezca hasta los 60-65 años, ocupando cada vez puestos más importantes y con mayor responsabilidad.
La carrera administrativa se organiza de la siguiente manera:
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Existen límites y mecanismos de promoción, que hacen que el servidor público escale los sucesivos niveles del área de la cual forma parte, o bien pasando a otra área. Para ello, necesita obtener ciertas calificaciones para alcanzar el puesto que desea.
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De lo anterior surge la necesidad de que el servidor público tenga una preparación y conocimiento general, y no especializado, de la organización pública de la cual es miembro.
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El servidor público tiene como uno de sus principales derechos el de la estabilidad en su puesto de trabajo.
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El servidor público tiene deberes, de hecho, se les puede prohibir que tengan alguna posición política (aunque es importante decir que este punto actual-mente se está revisando en países como Francia y Alemania) (MONTRICHER, 1991; ULRICH, 1991) o de pertenecer a un sindicato, de organizar una manifestación pública o una huelga.
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En cuanto a la remuneración, ésta se prolonga con la pensión de retiro.
El tipo cerrado diseña una arquitectura que se fundamenta en los cuerpos que vienen a ser colectivos profesionales con rasgos básicos comunes (como la titula-63
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ción o la especialidad, por ejemplo), dentro de los cuales se establecen categorías que marcan una escala interna y fijan los criterios de carrera profesional. Un rasgo distintivo del tipo cerrado es, precisamente, su asunción del concepto de carrera profesional dentro y entre cuerpos. Este planteamiento conduce a la elaboración de procesos selectivos de carácter colectivo, que dan acceso no a un puesto de trabajo sino a un cuerpo o a una categoría, a partir de la cual se desarrolla cierto tipo de funciones. Ello preconfigura tanto los instrumentos de selección (básicamente oposiciones) como el tipo de pruebas selectivas (de carácter genérico, para comprobar la adecuación de los candidatos a las características comunes de entrada al cuerpo). La selección suele apoyarse en ciertos mecanismos de acogida (formación y adiestramiento de entrada) que facilitan la adecuación de los empleados seleccionados a las distintas unidades de la organización (BALLART y RAMIÓ, 2000: 348).
Las ventajas que...
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